logo
 

Мнение эксперта

Офсетный механизм обладает большим потенциалом применения не только в сфере производства и поставки лекарственных препаратов и медицинских изделий. Он также имеет перспективу использования в области транспорта, машин и оборудования для жилищно-коммунального хозяйства, в IT сфере

Артем Барашев

Руководитель проектного офиса ГБУ «ГАУИ»

Анна Дзембак

Главный эксперт в сфере инвестиций и ГЧП ГБУ «ГАУИ»

Подробнее Свернуть
Поделиться:

В условиях необходимости импортоза­мещения государство разрабатыва­ет новые механизмы привлечения ин­вестиций в индустриальные проекты. В 2015 году на нормативном уровне была за­креплена возможность вовлечения промыш­ленных объектов в государственно-частное партнерство. Тогда же отдельные промыш­ленные объекты вошли в перечень потенци­альных объектов концессии. Принятие та­ких норм не повлекло широкого применения концессии и ГЧП в промышленности.

Однако нарастающая потребность в действен­ных механизмах поддержки развития про­изводства позволила развиться также иным формам сотрудничества государства и бизне­са, квази-ГЧП в индустриальной сфере.

СПЕЦИАЛЬНЫЙ ИНВЕСТИЦИОННЫЙ КОНТРАКТ

Одним из инструментов поддержки инвести­ционных проектов в промышленной сфере яв­ляется специальный инвестиционный контракт (далее — СПИК), в рамках которого инвестор в установленные сроки обязуется создать, модернизировать или освоить производство промышленной продукции, а Российская Фе­дерация или субъект Российской Федерации принимает на себя обязательство предостав­лять инвестору отраслевые льготы и префе­ренции, а также обеспечивает стабильные ус­ловия ведения бизнеса.

Правовое регулирование СПИКа осуществля­ется в соответствии с Федеральным законом «О промышленной политике» и постановле­нием Правительства РФ «О специальных ин­вестиционных контрактах», устанавливающим основные требования к порядку заключения СПИКа с участием Российской Федерации. Правила заключения регионального или муни­ципального СПИКа устанавливаются на реги­ональном уровне.

СПИКом определяются срок действия кон­тракта, который равен сроку выхода проек­та на операционную прибыль плюс пять лет, но не более 10 лет, характеристики создавае­мой промышленной продукции, объем инвести­ций, но не мене 750 млн. рублей, перечень мер стимулирования и иные условия.

Меры стимулирования и государственной поддержки инвестор может выбрать само­стоятельно (в том числе совместно с промыш­ленным предприятием) при подаче заявления о заключении СПИКа.

В настоящее время законодательством РФ предусматриваются следующие гарантии, льго­ты и (или) преференции для участников СПИ­Ков (соответствующий список постоянно рас­ширяется, в том числе для отдельных отраслей промышленности):

стабильность налоговых условий на срок действия СПИКа (гарантия неповышения величины совокупной налоговой нагрузки на доходы участников СПИКа по сравнению с величиной совокупной налоговой нагрузки на их доходы в момент заключения СПИКа);

стабильность регуляторных условий — «де­душкина оговорка»

– льготы по уплате налогов (на федеральном уровне — возможность снижения ставки налога на прибыль вплоть до 0%, на реги­ональном — как по налогу на прибыль, так и в отношении налога на имущество и транс­портного налога, на муниципальном — по зе­мельному налогу при наличии соответствую­щей нормативной базы);

упрощенный порядок получения земель­ных участков в пользование без проведе­ния торгов;

– упрощенное приобретение статуса россий­ского производителя в отношении произво­димой по СПИКам продукции;

возможность приобретения в специальном по­рядке статуса единственного поставщика для государственных нужд (при принятии на себя обязательства по СПИКу осуществить инве­стиции на сумму более 3 млрд. руб.);

упрощенное приобретение статуса крупней­шего производителя промышленной продук­ции (в настоящее время актуально только в отношении утилизационного сбора для производителей специальной техники);

отраслевые субсидии.

Необходимо отметить, что в рамках СПИКа инвестор не получает от государства в соб­ственность какое-либо имущество либо бюд­жетные инвестиции.

Как показывает практика уже заключенных СПИКов, многим компаниям достаточно «де­душкиной оговорки». Для иностранных компа­ний, локализующих производство в России, наи­более востребована такая стимулирующая мера, как упрощенная процедура получения статуса российского производителя, который позволя­ет получить доступ к государственным закупкам и программам государственной поддержки.

К настоящему времени Российской Федера­цией в лице Минпромторга России заклю­чено более 10 СПИК, причем большая часть из них — с дочерними компаниями трансна­циональных или иностранных холдингов. Еще до 20 проектов федеральных СПИКов нахо­дятся на разных стадиях рассмотрения.

Несмотря на достаточную популярность СПИ­Ков у представителей бизнеса, механизм его заключения, по мнению инвесторов, нуждается в доработке. По итогам Петербургского между­народного экономического форума 2017 года в целях выполнения поручения Президента РФ по совершенствованию механизма заключе­ния СПИКов Минфином России подготовлен проект Федерального закона «О специаль­ных инвестиционных контрактах», который направлен на расширение сфер применения СПИКов и устранение препятствий к их за­ключению. Проектом закона устанавливается возможность заключения СПИКов в отноше­нии уже начатого инвестиционного проекта, расширяется круг участников СПИКов, увели­чивается объем инвестиций до 1 млрд. рублей, а также вводится механизм привязки предо­ставления мер стимулирования к результатам исполнения контракта.

Проект федерального закона был раскри­тикован Минэкономразвития России в части возможного ограничения конкуренции, к ко­торому может привести зафиксированный на длительный период льготный режим в от­ношении отдельного участника рынка, и отсут­ствия у такого участника стимула к повышению качества продукции.

Сейчас специальный инвестиционный контракт, вопреки сложившейся практике, может быть заключен без участия Российской Федерации в лице Минпромторга России как стороны. СПИК может выступать сугубо региональным механизмом взаимодействия государства и биз­неса. Тем не менее, он не предоставляет весь перечень мер поддержки, необходимых для успешной реализации промышленных проектов.

ГОСУДАРСТВЕННЫЙ КОНТРАКТ СО ВСТРЕЧНЫМИ ИНВЕСТИЦИОННЫМИ ОБЯЗАТЕЛЬСТВАМИ

Спрос на продукцию является одним из глав­ных факторов при принятии решения о соз­дании или модернизации производства. При этом государство, будучи крупнейшим центра­лизованным потребителем товаров во многих областях промышленности, может обеспечить вновь создаваемые предприятия долгосроч­ной гарантией спроса.

В связи с этим появился новый механизм стимулирования инвестиций в локализацию производства — офсетный контракт — дол­госрочный контракт на закупку товаров для государственных нужд с инвестиционными обязательствами поставщика по созданию, модернизации и (или) освоению производства таких товаров.

Офсетный контракт — это именно региональ­ный инструмент привлечения инвестиций в ин­дустриальную сферу.

Необходимо отметить, что в отличие от мо­дели стимулирования спроса через СПИК, где право поставки производимого товара возникает посредством включения компании в реестр единственных поставщиков товара на основании акта Правительства РФ, офсет­ный контракт в качестве основного условия изначально содержит твердое обязатель­ство публичной стороны осуществить закупку определенного количества товара по заранее установленной цене. Таким образом, обеспе­чивается именно гарантия закупки, а не ее воз­можность, как в случае СПИКа.

Инвестору такие контракты предоставля­ют длительную гарантию сбыта, а региону позволяют решить государственные задачи по импортозамещению, дают существенную экономию в цене закупаемого товара за счет длительного срока и большего объема закуп­ки, новые рабочие места, рост налоговой базы. Кроме гарантированного объема сбыта, пред­усмотренного контрактом, дополнительное преимущество в виде включения после выпол­нения инвестиционных обязательств компании в региональный реестр единственных постав­щиков. Это позволяет без проведения торгов продавать региональным государственным за­казчикам дополнительный объем производи­мого товара.

Возможность заключения офсетных контрак­тов на региональном уровне появилась с 1 сен­тября 2016 года, после вступления в силу принятых в июле 2016 года изменений в Феде­ральный закон «О контрактной системе».

Правительством РФ были утверждены особен­ности планирования закупок, предусматриваю­щих заключение офсетных контрактов (вклю­чая особенности определения и обоснования начальной (максимальной) цены такого кон­тракта), а также особенности проведения кон­курсов для определения поставщика, с которым заключается офсетный контракт.

При заключении офсетного контракта постав­щик — инвестор, который может являться только российским юридическим лицом, дол­жен инвестировать в развитие производства промышленной продукции не менее 1 млрд. ру­блей, при этом данное производство должно обеспечивать поставку товара, который в со­ответствии с законодательством Российской Федерации признается товаром российского происхождения.

Важным отличием офсетного контракта от СПИКа также является отсутствие ограни­чения по объему поставки продукции (по СПИ­Ку инвестор вправе поставлять до 30% произ­веденного товара на бесконкурсной основе).

Производитель вправе поставлять продукцию только на территории того субъекта РФ, с ко­торым заключен офсетный контракт.

Город Москва стал первым из субъектов Рос­сийской Федерации, заключившим офсетный контракт на поставку лекарственных средств с инвестиционными обязательствами постав­щика по локализации фармацевтического про­изводства на территории города. Контракт позволит реализовать новую схему лекар­ственного обеспечения, отвечающую интере­сам и москвичей, и бизнеса, и бюджета.

В октябре 2017 года ЗАО «Биокад» — один из крупнейших российских производителей ле­карственных препаратов — по итогам откры­того конкурса получило право в течение 10 лет поставлять для нужд Москвы препараты для лечения онкологических больных. Стоимость контракта по итогам торгов составила 14 млрд. руб. (цена в сравнении с начальной максимальной ценой контракта снизилась в ходе конкурса почти вдвое). ЗАО «Биокад» взяло на себя обязательство за три года построить высокотехнологичный фармацевтический завод полного цикла, а после завершения его строительства в течение семи лет поставлять городу 22 препарата, произведенных на этом заводе. Как минимум для двух из этих лекарств компания обязана обеспечить полный цикл производства, включая выпуск биологической субстанции. Город, в свою очередь, взял на себя обязательство закупать произведенные на заводе препараты. На сегодняшний день в рамках реализации условий контракта компанией ЗАО «Биокад» уже получен статус резидента ОЭЗ Технополис Москва (Алабушево). Уже ведется проектирование, а строительство фармацевтического завода должно начаться во второй половине 2018 года. 

Офсетный механизм обладает большим потенциалом применения не только в сфере производства и поставки лекарственных препаратов и медицинских изделий. Он также имеет перспективу использования в области транспорта, машин и оборудования для жилищно-коммунального хозяйства, в IT сфере. 

Также следует отметить, что часто сочетание различных механизмов сотрудничества государства и бизнеса могут дать больший эффект. В частности, совместное применение соглашений о ГЧП и СПИКов или офсетных контрактов и СПИКов могут создать более комфортные для инвесторов условия для вложения средств в развитие промышленности.

 

Свернуть

Если приведение в порядок региональной сети — это чисто бюджетная задача, то развитие скоростных автомагистралей — это ниша для частных инвесторов, где ГЧП вписывается очень гармонично

Михаил Блинкин

Директор института экономики транспорта и транспортной политики ВШЭ

Подробнее Свернуть
Поделиться:

Транспортная сфера является традиционным лидером по объему привлеченных инвестиций. О том, какие отрасли транспортной инфраструктуры требуют особого внимания, рассказал специально в интервью «ГЧП Журналу» директор института экономики транспорта и транспортной политики ВШЭ Михаил Блинкин.

Михаил Яковлевич, как вы оцениваете со­стояние транспортной инфраструктуры в России?

Ежегодно Всемирный экономический форум публикует итоги рейтингования всех стран мира по сотням показателей, среди них, в том числе показатели развития транспортной ин­фраструктуры в целом, а также состояния же­лезных и автомобильных дорог, портов и ави­ации. Также ежегодно мы у себя в институте строим корреляционные кривые, сравнивая эти показатели с уровнем благополучия стра­ны, измеренным через ВВП на душу населения; таким образом выстраиваются своего рода ми­ровые линии. По данным за 2017 год, точка РФ по показателю транспортной инфраструктуры в целом лежит чуть ниже «мировой линии», соответственно, при нашем уровне материаль­ного благополучия критического отставания от мировых показателей здесь нет.

Совсем иная картина в сегменте автомобиль­ных дорог, здесь отставание России колос­сальное. Такая же ситуация имеет место, если мы перейдем от макроэкономических показа­телей к макрогеографическим. Так, по уровню транспортной обеспеченности, рассчитанно­му по коэффициенту Энгеля, Россия не попа­дает даже в сегмент стран БРИКС, и при всех оговорках на географические особенности наши показатели соотносятся с показателями стран африканского кластера. Для справки: по коэффициенту Энгеля, Россия проигрыва­ет Польше в 3 раза, Турции в 1,3. При этом позиции России в не автодорожных отраслях транспортного сектора значительно выше — например, по состоянию железнодорожной инфраструктуры мы входим в первую мировую двадцатку.

Президент России поставил задачу в бли­жайшие шесть лет удвоить расходы на стро­ительство и обустройство автомобильных дорог России, на эти цели должно быть направлено 11 трлн руб., в то время как в 2012–2017 годах было выделено 6,4 трлн руб. С чего начать решение этой масштаб­ной задачи?

Очевидно, что политическая установка руко­водства страны, озвученная в послании пре­зидента России Федеральному собранию РФ, отражает остроту проблемы в автодорож­ной отрасли. Однако для того, чтобы разо­браться с состоянием автодорог, необходимо понимать, что недостаток финансирования не единственная проблема, которая вызывает беспокойство.

Первое проблемное поле — дефицит протя­женности, который выражается в следующем: если смотреть на схему автомобильных дорог образца 2018 года и времен Российской Им­перии, это одна и та же топологическая схе­ма, ведущая из Москвы, в то время как связ­ность страны должна быть сплошной. То есть ничего похожего на сеть автодорог, которая развита в США (Interstate Highway System) и в Китае, который работал над созданием ав­тодорожной сети в течение последних 25 лет. Второе — дефицит пропускной способности: около 30% головных участков дорог на подхо­дах к мегаполисам работают в режиме исчер­пания пропускной способности. Третье, что вызывает опасение, — это состояние автодо­рог в целом. Хотя за последние годы Россия значительно продвинулась в этом направлении во многом благодаря принятию постановления правительства РФ «О нормативах денежных затрат на содержание и ремонт автомобиль­ных дорог федерального значения и правилах их расчета». В частности, по заявлению Росав­тодора, порядка 80% федеральной сети нахо­дится в нормативном состоянии, очевидно, что на этом уровне инфраструктура поступатель­но приводится в порядок. Однако при общей оценке нужно иметь в виду, что федеральная сеть в России составляет около 50 тыс. км, в то время как общая протяженность россий­ских дорог — 1,5 млн км. Причем за преде­лами федеральной сети ситуация критичная. Однако все же поручение главы государ­ства — о том, что в дорожное хозяйство при­дут средства, — внушает оптимизм.

По моему мнению, мультиплицировать эффект от бюджетных вложений позволил бы уже ре­ализуемый приоритетный проект «Безопасные качественные дороги». Несмотря на то, что по объему федерального финансирования про­ект невелик, за счет его реализации уже уда­лось привести в нормативное состояние улич­но-дорожные сети ряда агломераций, а также добиться результатов в части ликвидации оча­гов аварийности. Если в рамках этого проекта с уже налаженным менеджментом (проектное управление), наработанной инфраструктурой управления и документами транспортного пла­нирования придут дополнительные деньги, это будет иметь колоссальный эффект для регио­нов. Очень важно направить деньги туда, где они будут работать.

Второе направление, которому правитель­ством РФ должно быть уделено особое вни­мание, — развитие каркасной сети, то есть сети дорог высших технических категорий. Причем, где и сколько строить, уже давно известно, например, ГК «Автодор» давно разработана программа по развитию на тер­ритории страны федеральных скоростных автодорог. Если обратиться к цифрам для наглядности, то на территории США протя­женность таких дорог превышает 100 тыс. км, в Китае в 1990‑е годы их не было вообще, од­нако уже сегодня китайская сторона опере­дила в этом направлении США, создав более 136 тыс. км дорог высших технических катего­рий, в то время как аналогичный российский показатель составляет чуть более 5 тыс. км. Хотя нужно иметь в виду, что все же в бли­жайшее время километраж этих дорог увели­чится за счет строительства трасс М4 «Дон», М11 Москва–Санкт-Петербург, Центральной кольцевой дороги Московской области, где ряд участков создается на принципах госу­дарственно-частного партнерства.

В каких отраслях дорожной сферы ГЧП имеет наибольшие перспективы?

Если приведение в порядок региональной сети — это чисто бюджетная задача, то раз­витие скоростных автомагистралей — это ниша для частных инвесторов, где ГЧП впи­сывается очень гармонично. И очевидно, что шансы прихода частных денег в этот сектор лежат вне сферы отрасли, поскольку реали­зация дорожных проектов во многом зависит от макроэкономической ситуации и конъюн­ктуры рынка. Для развития скоростной сети по схеме ГЧП и эксплуатации объектов в фор­мате платных дорог нет ни законодательных ограничений, ни потребительских и даже соци­ально-психологических. С уверенностью мож­но сказать, что на сегодняшний день в России инфраструктура принятия частных денег в до­рожное строительство создана, активное уча­стие в этом процессе продолжает принимать ГК «Автодор».

Помимо масштабных инфраструктурных строек большую перспективу также имеют локальные проекты — это в первую очередь строитель­ство железнодорожных переездов, которых в России уже за тысячи, в одном Подмосковье их за четыре десятка. И это достаточно успеш­ная практика, потому что вложения инвесто­ров не грандиозные, а окупаемость — 100%, разумеется, при адекватных тарифах.

Трасса М11 Москва–Санкт-Петербург (15–58 км), Западный скоростной диаметр (ЗСД), 1я секция ЦКАД, обход Одинцо­во — прошли ли эти проекты тест на готов­ность платить?

ЗСД — один из самых успешных проектов ГЧП, который полностью акцептован поль­зователем, причем трафик давно вышел на расчетный уровень. Что касается обхода Одинцово, он стал бы успешнее, если бы был организован еще один выход в Москву. Одна­ко, как только будет построен Северный ду­блер Кутузовского проспекта, который нахо­дится в планах у столичных властей, созданная инфраструктура станет более чем комфорт­ной. Еще интереснее участок 15–58 км трас­сы М11 Москва–Санкт-Петербург, поскольку этот проект претерпел серьезные сложности с реализацией — проблемными оказались и вопросы с трассировкой, и с историей Хим­кинского леса. Серьезно затянулись сроки его реализации, а расчеты, которые делались по тарифам и трафикам, относились к той опти­мистической эпохе, когда в РФ была стабиль­ная макроэкономическая ситуация и в целом наблюдалась высокая платежеспособность населения. В этой связи позитивный прогноз на окупаемость не совсем подтвердился на се­годняшний день, трафик оказался очень далек от расчетного. Какие перспективы? Мировой опыт основан на ставке на протяженные до­роги, а не на короткие участки, поэтому, когда М11 заработает полноценно, трафик вырастет.

Является ли вовлечение бюджетной состав­ляющей в ГЧП-сделках ключевым факто­ром их успешности?

Проекты ГЧП с отсутствием бюджетного уча­стия являются скорее исключением, чем пра­вилом. В первую очередь бюджетная состав­ляющая имеет абсолютно принципиальный характер в тех отраслях, где окупаемость объ­екта неочевидна или долгосрочная, как в слу­чае с автодорогами или железнодорожной инфраструктурой. Однако наивно полагать, что снять все инфраструктурные ограничения можно исключительно силами бюджета, поэ­тому в РФ создана вполне работоспособная схема привлечения частных инвестиций, в том числе уже активно апробируемая частная фи­нансовая инициатива.

Впрочем, самый успешный пример находится в смежном сегменте инфраструктуры. К при­меру, 28 лет назад в России не существовало сотовой связи, однако без всякого участия государства уже создана полноценная инфра­структура этой отрасли. Доказательством это­го выступают наши позиции в уже названном рейтинге, где у нас 5‑е место. Однако этого могло и не быть, если бы потребители (по ана­логии с автомобильными дорогами) не ока­зались готовыми платить за трафик. Можно утверждать, что ключевым пунктом в любых ГЧП-проектах является готовность пользо­вателей платить за инфраструктуру; именно платежи пользователей обеспечивают приток частных денег в проекты.

Сегодня в России на рассмотрении реги­ональных властей находится чуть меньше 10 трамвайных проектов. Почему имен­но теперь в стране взялись за данный вид транспорта?

Во всем мире наблюдается мощнейший ре­нессанс трамвайного хозяйства. Кроме того, трамвайные линии стали активно создавать даже в странах исключительно автомобильной культуры — в США, Канаде. Во‑первых, это обусловлено тем, что современные трамваи — это не те модели, которые были 20 лет назад, сейчас это легкорельсовый транспорт (Light Rail Transport), представляющий собой усо­вершенствованную пассажирскую рельсовую транспортную систему с подвижным соста­вом, предназначенным для эксплуатации как вне улиц, так и на улично-дорожной сети. Он имеет большую провозную способность, чем автобусный транспорт, и характеризуется эко­логичностью, высоким комфортом и безопас­ностью. Кроме того, серьезно продвинулось вагоностроение, в том числе в России.

К сожалению, трамвайное хозяйство развива­ется, так сказать, в противофазе с остальным миром. Трамвайные линии имеются в 62 горо­дах РФ, при этом, согласно официальным дан­ным Росстата, за последнюю четверть века го­довой объем перевозок трамваем сократился в 5,5 раз, в российских городах демонтировано порядка 20% трамвайных путей. Это происхо­дило из-за иллюзии того, что транспортную проблему в городах можно решить исключи­тельно за счет нагрузки на улично-дорожную сеть, однако планировочная структура горо­дов всего постсоветского пространства на это совершенно не рассчитана. Сегодня в ряде городов России, в том числе в Санкт-Петер­бурге, активно продвигаются трамвайные про­екты. Это означает, что упомянутые иллюзии постепенно уходят в прошлое. Наши города постепенно встраиваются в самые передовые на сегодня трамвайные тренды. Причем трам­вай реально интересен и инвестору, так как в мегаполисах трафик будет только расти.

­

Свернуть

На практике у органов власти сложилось мнение, что в силу отсут­ствия прямых положений о МГД в законода­тельстве о ГЧП, не может быть исключен риск оспаривания этих условий со стороны антимо­нопольных и иных уполномоченных органов

Светлана Дубинчина

Советник Практики проектного финансирования и ГЧП юридической фирмы ЛЕКАП

Олег Игнатьев

Юрист юридической фирмы LECAP

Подробнее Свернуть
Поделиться:

Особенностью инвестиционных про­ектов, реализуемых на базе концес­сионных соглашений и соглашений о государственно-частном или муни­ципально-частном партнерстве, является привлечение частного капитала на начальных этапах проекта с постепенным возвратом вложенных средств в процессе его реализа­ции. В связи с этим структурирование усло­вий о порядке получения доходов инвестором, необходимых для обеспечения возврата инве­стиций с учетом доходности и компенсации недополученных доходов, является обяза­тельной составляющей процесса подготов­ки концессионных соглашений и соглашений о ГЧП. От этих условий зависит финансовая состоятельность частной стороны, ее воз­можность обслуживать привлеченный долг и исполнять обязательства по эксплуатации объекта на последующих этапах проекта.

Тенденция к росту количества ГЧП-проектов с элементами бюджетного финансирования неизбежно приводит к возникновению судеб­ных споров о механизмах гарантий обеспече­ния доходности инвесторов и распределения финансовых рисков между сторонами. В нача­ле 2017 года антимонопольный орган признал противоречащим концессионному законода­тельству такой механизм компенсации расхо­дов концессионера, как плата за доступность, когда инвестиционные и эксплуатационные расходы концессионера полностью компенси­руются за счет бюджета с учетом доходности на вложения. Регулятор посчитал, что концес­сионная сделка с таким механизмом фактиче­ски прикрывает государственный контракт, для заключения которого предъявляются более жесткие требования к выбору частной сторо­ны. Несмотря на то, что суд первой инстанции поддержал антимонопольный орган, апелляци­онная инстанция отменила его решение, тем самым признав механизм платы за доступность не противоречащим законодательству.

Во второй половине 2017 года судебные спо­ры возникли относительно другого механизма обеспечения доходности концессионера — минимального гарантированного дохода (МГД, также гарантия минимального дохода, мини­мальная ежегодная выручка), краткий анализ которых приведен ниже. Несмотря на то, что за рубежом механизм МГД является распро­страненной практикой распределения рисков в ГЧП-проектах, в России он только набирает свою популярность, что в том числе связано с неоднозначностью правового регулирования этого механизма. Гарантия МГД предполагает, что частная сторона оказывает платные услу­ги неограниченному числу потребителей, а пу­бличная сторона осуществляет прямые плате­жи частной в случаях, когда уровень дохода или объем оказываемых услуг оказывается меньше, чем обусловлено в соглашении. МГД — это всегда условное обязательство публичной сто­роны: оно наступает только в случаях, когда фактические объемы выручки снижаются по от­ношению к установленным в соглашении.

Европейский центр экспертизы ГЧП описыва­ет МГД как условие о государственной под­держке частной стороны в части обеспечения ее доходности следующим образом: государ­ство гарантирует частной стороне определен­ный уровень загрузки или доходов (например, в случае снижения доходов ниже установлен­ного уровня публичная сторона возмещает разницу). Тем не менее, несмотря на значи­тельное улучшение кредитного качества про­екта в связи с наличием МГД в его структуре, в отличие от прямых в отличие от прямых гарантий по долгу перед финансирующими организациями, МГД пре­доставляет меньшую защиту, поскольку (1) основным бенефициаром является частная сторона, но не финансирующая организация; (2) даже если расходы частной стороны будут организованы надлежащим образом, все рав­но останется риск дефолта платежа по долгу в связи с недостаточностью денежного потока.

В российском законодательстве напрямую ин­ститут МГД для проектов ГЧП не закреплен (кроме проектов ГЧП в транспортной сфере).

Косвенные положения о МГД отражены:

– в статье 78 Бюджетного кодекса, согласно которой субсидии могут предоставляться на возмещение недополученных доходов в рамках концессионных соглашений и согла­шений о ГЧП (МЧП);

в статье 24 закона о концессионных согла­шениях и статье 19 закона о ГЧП (МЧП), согласно которым в качестве критерия кон­курса могут устанавливаться обязательства, принимаемые на себя концессионером (част­ным партнером) в случаях недополучения за­планированных доходов или возникновения дополнительных расходов.

С нашей точки зрения, текущее регулирование в целом предоставляет возможность струк­турирования условий о МГД в ГЧП проектах, однако практика судов показывает необходи­мость конкретизации положений законода­тельства, поскольку сложность бюджетного и тарифного регулирования приводит к раз­личным толкованиям, а для улучшения инвести­ционного климата необходима правовая опре­деленность. Поэтому на практике у органов власти сложилось мнение, что в силу отсут­ствия прямых положений о МГД в законода­тельстве о ГЧП не может быть исключен риск оспаривания этих условий со стороны антимо­нопольных и иных уполномоченных органов.

С учетом изложенного выше, на сегодняш­ний день актуальность сохраняют следующие проблемы правоприменения МГД, возника­ющие в связи со сложностью регулирования ГЧП-проектов, которые желательно разре­шить через внесение соответствующих кор­ректировок законодательства:

отсутствие универсального регулирования МГД для всех сфер реализации проектов ГЧП (прямо институт МГД закреплен только для платных автомобильных дорог и только в отраслевом законодательстве об автомо­бильных дорогах);

в законе о концессионных соглашениях и за­коне о ГЧП (МЧП) гарантия доходности пред­усматривается только на случаи изменения законодательства (федерального, региональ­ного, муниципального), приведшего к ухудше­нию положения концессионера и только в от­ношении тарифных проектов ГЧП в сфере жилищно-коммунального хозяйства и обра­щения с отходами;

отсутствует специальная категория платежа для реализации обязательства публичной стороны по обеспечению МГД. В рамках кон­цессионных соглашений и соглашений о ГЧП (МЧП) выделены такие специальные катего­рии, как плата концедента (только для кон­цессий), несение части расходов на создание и (или) реконструкцию (капитальный грант) и несение части расходов на эксплуатацию (эксплуатационный грант).

В феврале 2018 года Минэкономразвития Рос­сии был подготовлен законопроект о внесении изменений в законодательство о ГЧП, затраги­вающих, в том числе вопросы структурирования финансовых обязательств публичной стороны по концессионным соглашениям и соглашениям о ГЧП (МЧП). Далее рассмотрены основные положения этого законопроекта с точки зрения решения приведенных выше проблем и исклю­чения правовых неопределенностей при приме­нении механизма МГД в ГЧП-проектах.

ПОДХОДЫ К СТРУКТУРИРОВАНИЮ

Сегодня в российской практике реализации ГЧП-проектов есть два подхода к форме выпла­ты МГД — в составе платы концедента (только для концессионных проектов) и в качестве са­мостоятельного финансового обязательства публичной стороны (для проектов ГЧП в любой форме). Выплаты на возмещение недополучен­ных доходов производятся в случае недости­жения частной стороной закрепленных в согла­шении показателей деятельности — например, объема или стоимости за единицу услуги.

Принципиальные различия этих подходов в том, что МГД в виде отдельного финансового обя­зательства, как правило, используется, когда выплаты недополученного дохода публичной стороной ограничиваются составом условий, указанных в соглашении (особыми обстоятель­ствами); структурирование выплаты МГД через плату концедента не предусматривает ограни­чение оснований для выплат, выплаты произво­дятся по факту недостижения установленного в соглашении уровня доходности.

Кроме того, формулирование МГД через фор­мулу невозможно в случае его выплаты через плату концедента, плата концедента как крите­рий конкурса предполагает, что его начальным значением будет числовое либо формула рас­чета будет содержать строго определенный числовой коэффициент, значение которого выносится на конкурс, поэтому для ГЧП-про­ектов, в которых МГД рассчитывается в виде многофакторной формулы, такой способ вы­платы неприменим. С точки зрения бюджет­ного платежа разницы нет — выплаты про­изводятся в форме субсидии на возмещение недополученных доходов по статье 78 Бюд­жетного кодекса (для концессионных проек­тов плата концедента может также выплачи­ваться в форме бюджетных инвестиций).

Законопроектом Минэкономразвития России предлагается выделить следующие категории платежа концедента (публичного партнера):

(1) капитальный грант — финансирование ча­сти расходов в связи с проектированием, созданием и (или) реконструкцией;

(2) плата концедента (публичного партнера) — возмещение затрат после завершения созда­ния объекта, в том числе с учетом доходности (данную правку предлагается внести по моти­вам «башкирского дела», тем самым напрямую допуская механизм платы за доступность), и (или) возмещение недополученных доходов от использования (эксплуатации) объекта.

Необходимо отметить, что, как и ранее, пла­та концедента остается критерием конкурса. Плата публичного партнера стала новой кате­горией платежа в законе о ГЧП (МЧП), и она также должна устанавливаться в качестве кри­терия конкурса как финансовое обеспечение проекта публичным партнером.

Кроме того, законопроектом в законе о кон­цессионных соглашениях и законе о ГЧП (МЧП) предусматривается возможность структури­рования финансовых обязательств публич­ной стороны, исполнение которых ставится под условие — совершение или несоверше­ние определенных действий, наступление или ненаступление обстоятельств, зависящих или не зависящих от воли сторон.

Как мы видим, вопрос применения МГД при указанном выше подходе можно будет раз­решить более гибко, с учетом особенностей реализуемых проектов и видов деятельности, осуществляемых при использовании конкрет­ного вида имущества. Для одних проектов МГД можно будет структурировать через пла­ту концедента как «возмещение недополучен­ных доходов от использования (эксплуатации) объекта» (в этом случае достаточно факта недостижения установленных в соглашении показателей), для других проектов — через отдельное финансовое обязательство с при­менением многофакторной формулы. Несмо­тря на то, что и ранее выплаты МГД было до­пустимо осуществлять таким образом в силу положений бюджетного и гражданского за­конодательства, закрепление МГД в составе платы концедента и возможности исполнения условных финансовых обязательств исключит риски оспаривания выплат МГД вне зависимо­сти от формы его структурирования.

МГД И ТАРИФЫ

Особенность тарифных ГЧП-проектов состо­ит в наличии двух понятий, исходя из кото­рых может быть подсчитан недополученный доход, — валовая выручка, которая устанав­ливается в договорном порядке в соглаше­нии, и необходимая валовая выручка, которая определяется исключительно для целей уста­новления тарифа. Несмотря на то, что тари­фы частной стороны рассчитываются исходя из прогнозных значений по объемам услуг, существует риск того, что фактические объ­емы не будут соответствовать прогнозным. В связи с этим потребность в урегулировании порядка возмещения расходов частной сто­роны за пределами тарифного регулирования и разграничения понятий «валовая выручка», исходя из которой рассчитывается «договор­ный» недополученный доход, и «необходимая валовая выручка», исходя из которой рассчи­тывается «тарифный» недополученный доход, неизбежно проявляется в практике структури­рования и реализации ГЧП-проектов.

Показательным для рынка стало решение суда по концессионному соглашению о создании межмуниципальной системы коммунальной ин­фраструктуры на территории Челябинской об­ласти в отношении переработки и утилизации (захоронения) твердых коммунальных отходов на территории Челябинского кластера. В дан­ном деле прозвучал вывод о недопустимости включения в конкурсную документацию поло­жений об обязанности концедента возместить затраты и недополученные доходы концессио­нера, образовавшиеся вследствие:

(1) установления льгот по оплате услуг концес­сионера для отдельных категорий потреби­телей;

(2) снижения уровня загрузки объекта ниже минимального уровня, определенного конкурсной документацией, приведшего к недополучению доходов, либо возникновения не учтенных органом тариф­ного регулирования экономически обосно­ванных расходов.

Суд указал, что положениями закона о кон­цессионных соглашениях не предусмотрена возможность компенсации расходов концес­сионера в указанных случаях. Между тем, хо­тим обратить внимание, что законодательство о тарифах предусматривает следующие типы возмещения недополученных доходов:

(1) возмещение недополученных доходов, связанных с изменением тарифов, долго­срочных параметров, необходимой вало­вой выручки или с установлением тарифов на основе долгосрочных параметров, от­личных от установленных или согласован­ных ранее (недополученные доходы буду­щих периодов);

(2) возмещение экономически обоснованных расходов, не учтенных при установлении тарифов (например, расходы, связанные с незапланированным органом регулирова­ния при установлении тарифов ростом цен на продукцию), в том числе расходов, свя­занных с обслуживанием средств, направля­емых на покрытие недостатка средств (недо­полученные доходы прошлых периодов).

Как мы указывали выше, субсидии на возме­щение недополученного дохода, согласно ста­тье 78 Бюджетного кодекса, могут предостав­ляться в соответствии с условиями и сроками, предусмотренными концессионными соглаше­ниями и соглашениями о ГЧП (МЧП). Несмотря на то что условия этих соглашений в большей степени имеют частно-правовой характер, ус­ловия о выплате субсидий имеют публично-пра­вовой характер, аналогичный тем нормам, которые закрепляются в нормативных актах, согласно пункту 2 статьи 78 Бюджетного кодек­са (законы о бюджете и принимаемые в соответ­ствии с ними нормативные правовые акты).

Суды отмечают, что публично-правовой субъ­ект при определении категорий и критериев отбора субъектов, имеющих право на получение субсидий, самостоятелен в решении дан­ных вопросов, уполномоченный орган вправе самостоятельно устанавливать порядок и ус­ловия предоставления субсидий из бюджета.

С учетом принципа свободы договора, приме­нимого к концессионным соглашениям и согла­шениям о ГЧП (МЧП), их стороны вправе до­говориться о предоставлении субсидий любой категории, публичная сторона вправе принять на себя обязательство по возмещению недо­полученного дохода, но, по нашему мнению, основания для его возмещения не должны пересекаться с основаниями, предусмотрен­ными в отраслевом законодательстве (соот­ветственно, исключая двойное возмещение по одинаковым основаниям). Поэтому предло­женные в законопроекте поправки о возмож­ности закрепления в концессионных соглаше­ниях и соглашениях о ГЧП (МЧП) условных финансовых обязательств публичной сторо­ны соотносятся с практикой реализации та­рифных ГЧП-проектов, в которых МГД в силу специфики тарифного регулирования форму­лируется через отдельное (дополнительное) финансовое обязательство.

В этом смысле примечателен вывод суда в спо­ре о выплате МГД по концессионному проекту о строительстве объезда Одинцово, который указал, что с точки зрения правовой квали­фикации МГД (в том случае — минимальная ежегодная выручка) является порядком опре­деления дополнительной части обязательств, которые принял на себя концедент в связи с исполнением концессионного соглашения.

ПОДВОДЯ ИТОГ

Вариативность имущества, которое может быть объектом концессионных соглашений и соглашений о ГЧП (МЧП), а соответственно, и специфика отраслевого регулирования пока­зывают, что применения при структурировании МГД только одной формы его выплаты недо­статочно. Регулирование должно содержать легальные способы фиксации финансовых обязательств концедентов/публичных партне­ров с учетом сложившейся практики структу­рирования ГЧП-проектов — через плату кон­цедента (публичного партнера) в моделях, где минимальный уровень дохода может быть под­считан заранее, и через самостоятельное фи­нансовое обязательство для моделей, в кото­рых минимальный уровень дохода колеблется в силу различных факторов (в первую очередь в моделях с тарифным регулированием).

Учитывая все вышесказанное, мы приходим к выводу, что задача, которая ставилась раз­работчиками законопроекта, в случае сохра­нения в полном объеме приведенных выше положений будет решена — неоднозначность правового регулирования выплаты МГД и со­ответственно риски ее оспаривания больше не станут препятствием для использования этого механизма в ГЧП-проектах.

­

Свернуть

Конкурентоспособность и развитие страны в эпоху экономической турбулентно­сти зависят, прежде всего, от способности государства модернизировать экономику, а также поддерживать и развить базовую инфраструктуру общественного сектора

Снегуров Игорь Адольфович

Председатель совета директоров группы ВИС

Резниченко Наталия Владимировна

Заместитель генерального директора по стратегическому развитию Первой концессионной корпорации (группа ВИС)

Подробнее Свернуть
Поделиться:

Сегодня государство четко ставит перед собой задачу развития инфра­структуры страны как одного из фак­торов, необходимых для экономическо­го роста. Конкурентоспособность и развитие страны в эпоху экономической турбулентно­сти зависят, прежде всего, от способности государства модернизировать экономику, а также поддерживать и развить базовую инфраструктуру общественного сектора. Согласно рейтингу глобальной конкуренции 2016–2017 годов, Россия находится на 35‑м ме­сте из 137 по качеству инфраструктуры, что ниже развитых стран. Несмотря на то, что Россия поднимается в рейтинге инфраструк­туры в последние годы, инвестиции в инфра­структуру от ВВП остаются на достаточно низком уровне по сравнению с миром. Объем требуемых инвестиций огромен, и без сотруд­ничества государства с бизнесом, а значит, без поиска новых моделей взаимодействия двух секторов не обойтись.

Масштабное финансирование инфраструктур­ных проектов может помочь экономике страны легче пережить турбулентное состояние, вы­званное сегодня разными экзогенными фак­торами. Согласно исследованиям Всемирного банка, именно развитие инфраструктуры опре­деляет 40% конкурентоспособности экономи­ки страны. В этом смысле показателен пример Китая, совокупные инвестиции в инфраструк­туру которого составляют порядка 40% ВВП. В период кризиса страна не снижала объемов вложений в инфраструктуру, а наоборот, повы­шала, и именно благодаря этому Китай пере­жил рецессию, почти не сбавляя темпов роста ВВП (9,6% — в 2008 году, 9,2% — в 2009 году).

Как правило, государство испытывает сложно­сти управления рисками создания и эксплуа­тации объектов инфраструктуры. Партнерство между государственным и частным секторами может помочь; ГЧП может обеспечить бо­лее эффективные закупки, сосредоточиться на удовлетворении потребностей потребите­лей и поддержании жизненного цикла и предо­ставить новые источники инвестиций. В то же время ГЧП обычно стоит дороже государ­ственных закупок без учета стоимости рисков: ГЧП привлекает инвесторов только в том слу­чае, если общественность платит за проект и прибыль для частных партнеров.

Изменение конъюнктуры финансового рынка, удешевление стоимости заемного капитала в России в положительную сторону повлияли на готовность частного сектора участвовать в проектах, реализуемых через механизм ГЧП, а также на уверенность государства в возмож­ности достижения оптимального соотноше­ния цена–качество по проекту, которое может принести использование ГЧП. Таким образом, встает вопрос, чего же не хватает сегодня в России, чтобы поставить развитие инфра­структуры и привлечение в ее создание част­ных денег на широкие рельсы?

Во‑первых, нужно разобраться, как планируют­ся, адаптируются и объединяются проекты, что­бы новое жилье и вокзалы оказались в нужном месте и в нужное время. Второе — гораздо бо­лее амбициозное в том, чтобы приносить деньги из новых источников и снять заблуждение в том, что государство обладает всей мудростью, ког­да дело касается оплаты счетов. И тут встает вопрос: какие инструменты может задейство­вать государство, чтобы стимулировать интерес и вложения капитала частного сектора?

Инфраструктурные проекты, особенно круп­ные, могут занять годы для создания и часто имеют срок службы в течение нескольких де­сятилетий или более. Постоянное изменение политики нарушает этот процесс, что приво­дит к задержкам, дополнительным расходам и плохо скоординированным проектам. Как показывает международная практика, для привлечения более широкого круга инвесто­ров в развитие инфраструктуры, в том числе с использованием механизма ГЧП, необходимо создание долгосрочного инфраструктурного плана как основы приоритетности реализации проектов. Инфраструктурный план как некий документ, который подтверждал бы серьез­ность намерений государства по развитию инфраструктуры, определял бы приоритеты этого развития, предоставляя конкретный перечень проектов, планируемых для реали­зации в долгосрочной перспективе. Это дает инвесторам понимание: а) вектора развития по всей стране; б) возможности предложить государству свое видение реализации данных проектов и участия в них, подготовиться к реа­лизации данных проектов.

Государство в России пошло именно по такому пути развития сегодня, который доказал в мире свою эффективность, и уже в скором будущем мы сможем пожинать первые плоды. Для того, чтобы инфраструктурный план заработал, стал действительно инструментом развития инфра­структуры, а не остался только лишь на бумаге, необходимо разработать такой план, который: а) будет включать в себя все объекты инфра­структуры; б) будет включать в себя предпола­гаемые источники финансирования строитель­ства объектов; в) будет регулярно обновляться и сверять план с фактом.

Если говорить о финансировании инфра­структуры, то государственное финансирова­ние не может поспеть за ростом потребности необходимых затрат в нее. Если деньги могут быть заимствованы и защищены от всех других требований правительства, безграничная офи­циальная щедрость — плохой способ управ­лять проектами. Привязка схем финансирова­ния к доходам представляется более разумной идеей в этом контексте. Таким образом, можно опереться на огромное количество частного капитала, ищущего надежный, доходный, дол­госрочный дом. Если канадские пенсионные фонды могут платить за создание инфраструк­туры, что мешает нам?

Анализ, проведенный Кливом Хэрисом [Clive Harris] и Кумаром Пратапом [Kumar Pratap] в 2008 году, показал: макроэкономический шок увеличивает вероятность отмены проекта с ме­нее 5% до более чем 8% в зависимости от про­екта, сектора и страны реализации [Harris, Pratap, 2009]. Процент отмененных проектов растет в развивающихся странах и странах с переходной экономикой в силу синергети­ческого эффекта нескольких причин, а имен­но — макроэкономического шока, незрелости финансового рынка страны, неполноты зако­нодательной базы и небольшого опыта у госу­дарств реализации проектов с использованием механизма ГЧП. Этот вывод верен и для новых рынков ГЧП. Таким образом, в нестабильной экономической среде ГЧП является сложной задачей, и существует необходимость в осу­ществлении мер для защиты выгод, которые использование механизма ГЧП может принести обществу. Сейчас пришло время переосмыс­лить выгоды, которые может принести механизм ГЧП для создания и развития инфраструктуры в развивающихся и развитых странах.

Возвращаясь к истории, можно увидеть, что каждый раз, когда рыночная экономика испы­тывала макроэкономический шок, частный сек­тор был неспособен продолжать эффективно работать и каждый раз на помощь в таких си­туациях приходило государство. Существу­ет определенная цикличность в экономике, которая подтверждает: каждый раз при воз­никновении провалов рынка государство вме­шивается в экономику для поддержания ее развития. Правительства сегодня стараются отслеживать колебания в экономике для под­держания стабильности на рынке, это создает благоприятные условия для привлечения капи­тала частного сектора для реализации проек­тов по созданию инфраструктуры обществен­ного сектора через механизм ГЧП.

Большинство проектов с использованием ГЧП основано на сильном финансовом ры­чаге (когда до 90% общего финансирования по проекту поступает из кредитных средств).

Возросшая степень неприятия рисков банками привела к тому, что они стали выбирать про­екты, связанные с более низким техническим риском (что означает — технические иннова­ции больше не будут преимуществом; именно инновационные технические решения обеспе­чивают государству улучшение соотношения цена–качество и являются одними из причин для государства выбора механизма ГЧП) и ри­ском спроса (что объясняет спад их аппети­та в проектах платных автомобильных дорог, к примеру, и их фокусировке на проектах, ко­торые работают на основе получения частным сектором платы за доступность). Также, как правило, национальные рынки кредитования в развивающихся странах и странах с переход­ной экономикой восстанавливаются очень мед­ленно, и они зачастую не в состоянии предо­ставить необходимый объем финансирования для проектов, реализуемых через механизм ГЧП. В связи с вышесказанным правительства сталкиваются с необходимостью поддержания своих национальных финансовых рынков в са­мом начале сжатия кредитных рынков для под­держки экономики страны.

На самом деле существует общий интерес у участников тендера и государственных ор­ганов власти в попытке создания противовеса силе кредиторов, например, путем проведения конкуренции на финансирование на ста­дии предпочтительного предложения (preferred bidder debt funding competition — PBDFC) в рамках тендера. Данный инструмент быть внедрен сегодня в последних правках к ФЗ № 115 «О концессионных соглашениях». В этом случае возможно избежать принятия решения о выборе предпочтительного предложения, базируясь только на цене, которая не может быть известна с высокой определен­ностью. Таким образом, банки будут вынуж­дены конкурировать между собой за проект, что отразится на условиях банковского кре­дитования. Очевидно, что выгодность тако­го финансирования будет пропорциональна требованиям кредитного финансирования в зависимости от объема капитальных затрат, которые необходимо инвестировать в проект, и будет зависеть от конкуренции на финанси­рование на стадии предпочтительного предло­жения (поэтому такой вариант не подходит для небольших проектов и проектов с маленьким финансовым рычагом).

С другой стороны, существует международная практика по стимулированию инвестиций част­ного сектора, которую можно использовать для расширения механизма инфраструктурной ипотеки сейчас. Расширение форм поддержек, описанных ниже, которые возможны в рамках инфраструктурной ипотеки могли бы расши­рить ее границы, а также диверсифицировать риски и нагрузку на государство.

Традиционно участник тендера назначает главного кредитора для поддержки тендер­ного предложения на стадии до выбора пред­почтительного тендерного предложения. Если тендерное предложение выигрывает, креди­тор организует заемное финансирование. При применении конкуренции на финансирование на стадии предпочтительного предложения основные кредиторы будут конкурировать между собой за предоставление долга с преи­мущественным правом требования после выбо­ра предпочтительного предложения.

Необходимо отметить также существование в международной практике еще одного ин­струмента для стимулирования частных инве­стиций в инфраструктуру, а именно — модель подтвержденного долга (Supported Debt Model — SDM), применяемая в Австралии, и позволяющая сочетать преимущества част­ного сектора, который несет риск на стадиях строительства и эксплуатации, с возможно­стями государства обеспечивать более де­шевое финансирование проекта. SDM была разработана в Австралии на базе модели финансовой кредитной гарантии (Credit Guarantee Finance — CGF), созданной в Ве­ликобритании в 2003 году. Согласно модели SDM, частный сектор предоставляет фи­нансирование в полном объеме для проекта (и заемный, и собственный капитал) в период стадии строительства, но только 30% финан­сирования, требуемого на стадии эксплуата­ции [Regan, 2008; Regan, 2009]. В рамках моде­ли CGF государство, получая преимущество от низкой стоимости капитала для проекта, передает риски по проекту частному сектору путем кредитования SPV необходимых сумм для покрытия части старшего долга от общего объема финансирования и страхуя гарантию возврата платежей предоставленного кредита у одного или нескольких основных финансо­вых институтов [HM Treasury, 2006]. Основной риск государства при предоставлении кредита частному сектору, таким образом, заключается в платежеспособности гаранта, а не риск де­фолта проекта, реализуемого через ГЧП, или банкротства одного из участников проекта.

Появление новых моделей финансирования, таких как SDM в Австралии и CGF в Вели­кобритании, обусловлено тем, что стоимость заимствования для государства заведомо яв­ляется более низкой по сравнению со стои­мостью привлечения финансирования финан­совых институтов частного сектора. Премия в стоимости заимствования, которую оплачи­вают финансовые институты частного секто­ра, обычно является компонентом стоимости заимствования при использовании традицион­ных моделей ГЧП. Модели CGF и SDM пред­ставляют собой механизм, который позволя­ет сократить эту финансовую премию и тем самым понизить стоимость для государства финансирования проектов с использованием механизма ГЧП.

Таким образом, использование модели SDM для реализации проектов через механизм ГЧП позволяет частному сектору получить преи­мущество от кредитования по безрисковой ставке в связи с тем, что после завершения стадии строительства риски проекта будут значительно снижены и поэтому оставшуюся часть основного долга теоретически можно рассматривать как безрисковую. Более того, этот подход совпадает с нежеланием коммер­ческих банков предоставлять финансирова­ние на долгосрочной основе (в рамках модели SDM банки предоставляют короткие кредиты сроком на 3–5 лет (только на стадию стро­ительства; такие кредиты называются mini-perms; они имеют единовременное погашение в момент окончания строительства, могут быть рефинансированы на более длительный пери­од, когда риск незавершения строительства в срок будет снят), и только 30% необходимого финансирования предоставляется на долго­срочный период.

Mini-perms были представлены банками на рынке ГЧП в Великобритании и широко используются для финансирования проектов через механизм ГЧП в период нестабильности на финансовом рынке. Данная технология фи­нансирования появилась в связи с неуверен­ностью банков относительно долгосрочной ликвидности, неспособности банков гаранти­ровать размещение и синдицирование сделок, результат которых зависит от клубного финан­сирования, а также с появлением оппортуни­стического поведения у банков на рынке.

В Великобритании во времена финансового кризиса стали использоваться краткосрочные кредиты с обязательным требованием рефи­нансирования долга на длительный период. Краткосрочные кредиты бывают двух видов: твердые и мягкие. Такие подходы к финансиро­ванию возможно заложить в концепцию инфра­структурной ипотеки в России как альтернати­ву для некоторых проектов по привлечению финансирования в условиях практического отсутствия на сегодняшний день конкуренции среди банков, финансирующих ГЧП.

Твердые краткосрочные кредиты представля­ют собой банковский заем с коротким юриди­ческим сроком погашения (5 –7 лет), в резуль­тате которого:

основная часть кредита до сих пор не опла­чена;

– инвесторы попадут в ситуацию нарушения обязательств по договору в случае, если долг не будет рефинансирован;

– это может привести к расторжению кон­тракта ГЧП.

Кредит с такими условиями дает банку хоро­шую переговорную позицию для пересмотра условий долга в момент нарушений обяза­тельств по договору — вместо того, чтобы пытаться предположить, какой будет рыночная маржа семь лет спустя после финансового за­крытия сделки, твердый краткосрочный кре­дит дает возможность установить банкам лю­бую маржу, которая применима в тот период. На сегодняшний день твердые краткосрочные кредиты не применяются для ГЧП вследствие того, что обязательное условие рефинансиро­вания затрагивает очень много вопросов:

– Хеджирование: будет ли использован кра­ткосрочный своп и приниматься риск про­центной ставки в момент вынужденного про­ведения рефинансирования или же будет использоваться долгосрочный своп и сдела­но предположение о структуре долга, кото­рая будет применена после проведения ре­финансирования?

Доступность: какое предположение берут за основу органы государственной власти относительно банковской маржи, длительно­сти кредита, структуры амортизации (пред­полагая, что они несут эти риски), которые будут применяться к заемному финансирова­нию в момент принудительного рефинанси­рования долга, и поэтому какие бюджетные согласования необходимы?

Мягкий — краткосрочный кредит широко используется в Великобритании для сделок ГЧП. При таком кредитовании юридическая продолжительность заемного финансирования остается долгосрочной (26–28 лет), при этом он включает в себя два механизма, которые стимулируют проектную компанию произвести рефинансирование как можно раньше. Такими механизмами (или специальными условиями, включенными в такой тип кредита) являются:

Неизбежное изменение маржи: встроен­ная система повышения процентной ставки на 25–50 базисных пунктов в оговоренный день, что влечет за собой удорожание за­емного финансирования в случае, если долг не рефинансирован;

Автоматическое перечисление свободных денежных средств в счет уплаты кредита: этот механизм срабатывает в определенный день, после наступления которого часть или весь свободный денежный поток использует­ся для погашения долга вместо его распре­деления между акционерами.

Эффект от использования мягкого краткосроч­ного кредита аналогичен твердому, а именно — кредит выплачивается на несколько лет раньше его юридического срока погашения, и акционе­ры страдают на протяжении долгого времени в связи с нулевыми поступлениями.

Сегодня в Великобритании нет установленных правил по распределению рисков, связанных с использование мягких краткосрочных кре­дитов для проектов с использованием ГЧП, но практика показывает: государственный сектор покрывает неизбежное изменение маржи в случае, если частный сектор не смог рефинансировать долг, при этом проектная компания берет на себя воздействие в виде отложенных распределений и снижения IRR вследствие действия автоматического пере­числения свободных средств в счет уплаты ос­новного долга.

В России сейчас запускают механизм инфра­структурной ипотеки, который может стать хорошим подспорьем для развития притока частного капитала в инфраструктуру. Исполь­зование инструментов международного опыта в этом направлении может дополнить разра­батываемые и закладываемые сегодня основы в концепцию инфраструктурной ипотеки.

Свернуть

Когда регионы рапортуют о заключении полутора сотен концессий в ЖКХ это не столько повод порадоваться, сколько задуматься, а насколько это эффективно?

Макрушин Алексей Вячеславович

Генеральный директор ассоциации «ЖКХ и городская среда» 

Подробнее Свернуть
Поделиться:

Генеральный директор Ассоциации «ЖКХ и городская среда» о том, что привлечение частных инвесторов – ключевое условие модернизации рынка услуг ЖКХ

На днях в Минстрое России прошло селекторное совещание с регионами по поводу привлечения частных инвестиций в коммунальное хозяйство с использованием концессионных соглашений. Министерство продолжает последовательно внедрять эту форму государственно-частного партнерства.

Водоканалы и тепловые сети в России нуждаются в инвестициях. Денег для единовременных вложений объективно нет, более того, некоторые предприятия ЖКХ давно фактически являются банкротами с длинным перечнем стоящих в очереди кредиторов.

Тем не менее, часто слышны голоса недовольных оппонентов, которые говорят о том, что «не концессией единой» живо коммунальное хозяйство. Так что же происходит на самом деле?

По данным Минстроя России, на сегодня в ЖКХ заключено 1831 концессионное соглашение с общим объемом инвестиционных обязательств более 257 млрд рублей. Действительно, большую часть этих инвестиций обеспечивают крупные инвестиционные проекты, такие как передача в концессию водоканала г. Волгограда, в котором объем инвестиций концессионера составил более 58 млрд рублей. Значительное количество мелких концессий предусматривает незначительные вложения — как правило, это те же самые договоры аренды, которые в водоснабжении и водоотведении находятся под запретом. В 8% случаев соглашения вообще не содержат инвестиционных обязательств. С такими концессиями, безусловно, нужно бороться, они должны отвечать тем задачам реформирования отрасли, которые сегодня необходимо решать с помощью этого инструмента.

Если говорить о концессии как таковой, то в любом случае, для потребителя она привлекательнее договоров аренды, потому что и требования к ней, и правила проведения конкурсов гораздо лучше регламентированы законодательством. Надо отметить, что правовая база в области концессионных соглашений сегодня соответствует лучшим мировым практикам ‑ и в части прозрачности процедуры, и тарифного регулирования, и четко установленной ответственности сторон. Важно, что при работе в соответствии с этой правовой формой оператор-инвестор в собственность активы предприятия ЖКХ не получает. Производственные и инвестиционные программы концессионер реализует только после согласования с концедентом — администрацией города, а тариф на услуги регулирует региональное подразделение ФАС, так что его неконтролируемый рост невозможен.

Поэтому для жителей никаких рисков при переходе ЖКХ в концессию нет. Скорее, это вопрос необходимости дальнейшего широкого информирования о новом инструменте, который может действительно помочь реформированию в сфере коммунальных услуг.

Но в текущей ситуации важнее разобраться, почему прозрачный, понятный инструмент — концессия — не вдохновляет бизнес в качестве перспективного развития своей деятельности? Частных инвесторов можно только привлечь, но не заставить вкладывать свои деньги. Что же им мешает? Во-первых, инвесторов не привлекают небольшие организации в удаленных поселениях. Когда регионы рапортуют о заключении полутора сотен концессий в ЖКХ это не столько повод порадоваться, сколько задуматься, а насколько это эффективно? Очевидно, что одна организация, объединяющая большинство, например, водоканалов области, гораздо более эффективна в части операционных расходов и управления, чем множество отдельных — каждый со своим директором, водителем, бухгалтером и ремонтными бригадами. Поэтому такие регионы, как, например, Липецкая и Ленинградская области, объединившие свои водоканалы, поступили разумно и смогут заключить более выгодные концессионные соглашения, чем регионы, торгующие предприятиями ЖКХ «в розницу».

Во-вторых, еще большую проблему составляет текущее состояние регулируемых организаций и накопленные ими долги. Два года назад в концессионное законодательство были внесены изменения, позволяющие передавать в концессию водоканалы с неисполненными кредитными обязательствами и возможностью их погашения будущим концессионером. Два года понадобилось частным операторам, чтобы согласиться принять на себя такое многолетнее обременение и сделать первые шаги в этом направлении.

Похоже, что первый опыт заключения подобного соглашения, предусматривающего передачу долга концессионеру, ждет нас в Архангельске, где концессионер согласился принять на себя долги муниципального предприятия в размере около 1,3 млрд. рублей, из которых 400 млн. будут выплачены единоразово до конца года. Существует ли реальная альтернатива такому решению? Пожалуй, нет. Собственно, это объективно понимает и администрация города, и депутаты, которые видят выход из сложившейся с городским водоканалом ситуации именно в концессии, потому что иной путь — это стагнация всей системы ВКХ и банкротство не только водоканала, но и электроснабжающих компаний — ключевых кредиторов предприятия. Тем не менее, даже эта очевидная ситуация стала предметом политически окрашенной риторики в СМИ.

Важно, что от успеха этого пилотного проекта зависит, насколько широкое распространение получит эта практика, и сможем ли мы решить проблему накопленных долгов в ЖКХ, общая сумма которых уже превысила 1,2 трлн рублей.

В-третьих, большим препятствием для концессий является позиция местных властей и групп интересов. Зачем отдавать водоканал «частнику», если можно посадить директором в МУП своего родственника, «решать» проблемы с подключением, «договариваться» с промышленниками о приеме загрязненных сточных вод и пр. Проблема только в том, что страдает потребитель, а ответственность предъявить некому: предприятие муниципальное и наказать его — все равно, что самому себя высечь. Эта практика должна быть тоже прекращена. Для этого, например, Минстрой России подготовил законопроект, обязывающий трансформировать унитарные предприятия в казенные, чтобы муниципалитет, как их собственник, отвечал за накопленные ими долги.

Отсутствие публичного диалога в отношении перехода на новый механизм работы в сфере ЖКХ, безусловно, порождает недовольство и недоверие у всех сторон.

Важно, чтобы и власть, и инвесторы научились рассказывать о концессии доступным и понятным языком, широко и открыто обсуждали риски и выгоды каждого конкретного проекта. Такая практика позволит избежать манипуляций со стороны тех, кто на самом деле использует сферу ЖКХ как поле для преследования своих собственных целей, далеких от коммунальных проблем. Отдельные регионы, такие как Тюменская область, взяли себе за правило проводить открытые публичные обсуждения таких проектов, на которых может высказаться любой желающий. В Тюмени такие слушания были проведены как в отношении водоканала, проект модернизации которого предусматривает более 20 млрд рублей инвестиций, так и в отношении переработки твердых коммунальных отходов. Это сложные, и не всегда приятные обсуждения, но они необходимы, чтобы заручиться поддержкой потребителей, в интересах которых и реализуются такие проекты.

Вместе с тем, очевидно, что механизм концессий запущен — в нем разобрались и банки, и органы власти, и сами инвесторы. Заключение концессионных соглашений превращается в рутину, появляются все новые, более смелые опыты — и у концессионеров, и у концедентов. Дальнейшее совершенствование процесса позволяет всем его участникам рассматривать серьезные сроки сотрудничества, говорить о возможности фундаментальных инфраструктурных изменений на десятилетия вперед. Другой альтернативы изменить сферу ЖКХ сегодня нет. Для нас же с вами это дает надежду, что общими усилиями государства и бизнеса в наших домах в любом регионе России станут доступными чистая вода, тепло и свет по справедливой цене, и, чтобы это произошло, необходимо и дальше развивать концессию.

Источник: REGNUM

Свернуть