logo
 

Мнение эксперта

Для того, чтобы IT-проекты могли быть реализованы по схеме ГЧП, нужно, в первую очередь, подготовить нормативную почву. На сегодняшний день законодательство о ГЧП не допускает заключения ГЧП-соглашений в отношении IT-объектов

Огородова Ульяна Сергеевна

Директор департамента ГЧП Althaus Group

Подробнее Свернуть
Поделиться:

Директор департамента ГЧП Althaus Group Ульяна Огородова о новых механизмах партнерства государства и бизнеса в сфере IT.

Правительство РФ в целях стимулирования развития цифровой экономики поставило задачу – разработать нормативные правовые акты, направленные на развитие механизмов государственно-частного партнерства (ГЧП) в области цифровой экономики (п. 1.16.1. Дорожной карты программы «Цифровая экономика РФ», утв. Распоряжением Правительства РФ от 28.07.2017 г. №1632-р).

Так зачем нам это нужно, как эти механизмы могут выглядеть и что уже сделано?

Для понимания текущей ситуации цифрового развития России предлагаю обратиться к актуальным цифрам некоторых исследований. Посмотрим на некоторые рейтинги:

The Global Competitiveness Index (World Economic Forum). 2017. В рейтинге по индексу глобальной конкурентоспособности из 137 стран Россия в этом году заняла 38-е место, показав небольшой рост – 5 строчек. При этом по параметрам «Технологический уровень» мы на 57-м месте, «Инновационный потенциал» - на 49-м. Лидер рейтинга – Швейцария.

UN E-Government Survey. 2016. Согласно данным доклада ООН, Россия занимает 35-е место с потерей 8 позиций по сравнению с 2015 годом. Первую строчку рейтинга занимает Великобритания.

Innovations Indicator (acatech и BDI). 2017. По версии немецких ученых по уровню инноваций российская экономика заняла 27-е место из 35 стран. В этом рейтинге Россия практически не двигается с 2000-х. Лидером рейтинга уже много лет также является Швейцария.

Digitalisierungsindikator (acatech и BDI). 2017. По рейтингу «цифровизация экономики» Россия заняла 29-е место. На 1-м месте Финляндия.

GII (INSEAD). 2017. По подсчетам французских ученых в «Глобальном индексе инноваций» Россия занимает 45-е место из 127 стран. Лидер рейтинга, как и по версии немецкого рейтинга, - Швейцария.

Эксперты BCG также составляют свой рейтинг, и, по их прогнозам, одним из сценариев дальнейшего цифрового развития России является все большее отставание от наиболее развитых стран. Если не будут приложены дополнительные усилия и государство не создаст благоприятные условия для развития онлайн-рынков и сервисов, страна может пойти по пути Венесуэлы, отставание которой от лидеров рейтинга за последние пять лет увеличилось более чем в 1,5 раза (Boston Consulting Group. 2016).

В реальном выражении вклад цифровизации в экономику России за восемь лет составит от 4,1 трлн до 8,9 трлн руб (McKinsey. 2017). Если посмотреть на динамику, то объем бюджетных вливаний в информатизацию госуслуг вырос на 10%: с 98.087 млн в 2015 г. до 106.243 млн в 2016 г. (UN E-Government Survey. 2016).

Вместе с тем, на рынке сократилось количество проектов и объем оказанных услуг в рамках одного контракта – это произошло, в том числе из-за сильного удорожания импортных комплектующих. Учитывая, что мы пребываем в дефиците бюджета, и ощутимого роста рубля не предвидится, замедление темпов информатизации госуслуг и отставание по уровню цифровизации от стран Европы и Америки похоже неизбежны.

Конечно, всегда есть выходы. Здесь можно говорить об импортозамещении или унификации ИТ-решений, но это очевидно не самые быстрые и легкие пути для решения проблемы. Наиболее быстрым и интересным с точки зрения экономической выгоды представляется рассмотреть вариант взаимодействия бизнеса и власти по модели ГЧП (концессии или соглашения о ГЧП). Данное решение основано на принципе win-win и, конечно, не устранит бюджетного дефицита, но послужит фактором долгосрочного роста рынка IT в России.

В случае госзаказа, который работает сейчас, прибыльность бизнеса обеспечивается количеством заказов, и стимула вкладываться в R&D и улучшать качество продукта, предлагаемого потребителю, нет. Однако в условиях секвестра бюджета и сокращения заказов такая модель себя исчерпала.

По модели ГЧП часть затрат на информатизацию и часть рисков берет на себя частный партнер, при этом он получает новый источник дохода и гарантированный спрос на 10-15 летнем горизонте планирования. Таким образом, частный партнер, прежде всего, сам заинтересован в улучшении качества товара или услуги. Для государства это означает рост конкуренции при сокращении затрат на информатизацию и одновременном увеличении охвата, а также повышение социальной эффективности за счет улучшения качества ИТ-решений.

С финансовой точки зрения такие решения предполагают достаточно небольшой объем вложений с высоким уровнем окупаемости – это свойственно для IT-бизнеса в целом.

О предстоящих поправках в законодательство о ГЧП

Для того, чтобы IT-проекты могли быть реализованы по схеме ГЧП нужно, в первую очередь подготовить нормативную почву. На сегодняшний день законодательство о ГЧП (Федеральный закон № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» и Федеральный закон № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве…») не допускает заключения ГЧП-соглашений в отношении IT-объектов.

С точки зрения имплементации IT-объектов (программы для ЭВМ или базы данных), прежде всего, надо отметить, что они являются движимым имуществом, что нехарактерно ни для концессий, ни для соглашений о ГЧП. Сейчас обозначенные законы регулируют отношения партнеров в отношении исключительно тяжелой инфраструктуры (капитального строительства).

Есть такое мнение, что на сегодняшний день уже можно реализовать проекты ГЧП в сфере IT. Вот только это означает использование схемы номинального строительства, что не является однозначным в смысле чистоты правоприменения. Нельзя сказать, что в этой ситуации IT-решения вовсе не используются в ГЧП. Так реализуются, например, проекты фотовидеофиксации, где затраты на создание или реконструкцию недвижимости редко выходят за диапазон 10% от общего объема инвестиций, остальное – это программное обеспечение, каналы связи, специальное и коммуникационное оборудование. В свете грядущих перспектив не будем останавливаться на этих примерах, им нужно перевести дух после риска их руинирования ФАС.

Следуя такой логике, в апреле этого года в Государственную Думу РФ при поддержке ФРИИ депутатами был внесен законопроект № 157778-7 «О внесении изменений в Федеральный закон «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (в части признания информационных систем объектами соглашения) с поправками, позволяющими легитимизовать проекты создания IT-продуктов. Соответственно, перечень объектов соглашений расширен на программы для ЭВМ и базы данных (в составе информационных систем или сайтов), а также предусмотрена специфика регулирования в части прав использования. Объект был поименован таким образом, так как сама по себе информационная система не может быть объектом ГЧП-соглашения, поскольку в законодательстве об информации она определена как «совокупность содержащейся в базах данных информации и обеспечивающих ее обработку информационных технологий и технических средств». При этом информация не является объектом гражданских прав не оборотоспособна.

Сейчас мы ожидаем официальный отзыв Правительства РФ на законопроект, но по первым комментариям органов власти и экспертов, перспектива принятия поправок положительная. Как заявил представитель Минэкономразвития России на V Всероссийской конференции «Взгляд в цифровое будущее», основная сложность принятия законопроекта – это имплементация ИТ-объектов в закон о ГЧП, который предполагает возможность получения частным партнером объекта соглашения о ГЧП в собственность, и если бы речь шла о расширении только перечня концессионных объектов, то поправки бы уже приняли. Вместе с тем, у каждого заинтересованного органа власти есть свое видение судьбы этого законопроекта. Мы же надеемся на плотную координацию всех интересантов и рассмотрение законопроекта до конца этого года.

Абстрактная модель ГЧП в ИТ

Как же выглядит ГЧП-модель в сфере IT, где брать эти проекты и как монетизировать?

Посмотрим на информационные системы (ИС). В контексте поиска ГЧП-объекта нас не будут интересовать ИС в составе сложных инженерных проектов (они уже реализуются). Стоит обратить внимание на порталы государственных закупок; порталы «госуслуг»; государственные информационные системы (ГИС), обеспечивающие предоставление информации населению, а также иные ИС с социальным уклоном.

Источником для ГЧП-инициатив может стать перечень существующих ГИС и порталов. Их можно брать под обязательства модификации или тиражировать лучшие практики - создавать, но уже с использованием инструментов ГЧП. Только федеральных ГИС в официальном реестре сейчас насчитывается больше 300, не говоря уже о передовых региональных практиках (только в срезе Москвы можно увидеть пласт из нескольких сотен IT-решений). Очень много ГИС сейчас планируется к созданию (в сфере транспорта, медицины и промышленности). Поле для вдохновений большое и во всеобщем технологическом тренде не воспользоваться такими возможностями – почти преступление.

Без лукавства, структурирование таких проектов простым не будет. Нужно будет ответить на много вопросов – в каком объеме передавать персональные и большие данные частным компаниям, как будет обеспечиваться их хранение, как учитывать механизмы использования проприетарного ПО, open source ПО, User Generated Content и много другое.

Однако можем держать в уме действующую конструкцию, когда государство участвует в софинансировании создания (модификации) ИС, предоставляет инфраструктуру или просто оборудование (опционально), а также определенные льготы и гарантии (защита от изменения законодательства (налоговой нагрузки), инфляция, изменения процентных ставок, курсов валют), а частная сторона обеспечивает финансирование (софинансирование) создания или модификации, и эксплуатирует эту ИС.

Срок проекта устанавливается в соглашении с учетом срока создания объекта, объема инвестиций, срока их окупаемости и получения частной стороной объема валовой выручки, а также срока исполнения обязательств сторон. Надо отметить, что ИТ-проекты в сравнении с классическим ГЧП с финансовой точки зрения предполагают достаточно небольшие объемы вложений с высоким уровнем окупаемости. Это свойственно для IT-бизнеса в целом.

О монетизации. Как и в любом ГЧП-проекте, для частного партнера возврат инвестиций может происходить за счет платежей от публичной стороны или за счет использования объекта. Проанализировав некоторый зарубежный опыт, потенциальные пилоты, посмотрев на списки ГИСов, можно прийти к такому набору конкретных возможностей: комиссия с транзакций, субсидии (за предоставление сервисов портала отдельным категориям пользователей), плата за хостинг, плата за использование порталов госорганами, прибыль от использования портала в коммерческих целях (размещение рекламы, дополнительные сервисы), экономия бюджета.

Конечно, это далеко не исчерпывающий перечень. По критерию рыночного риска подходят общие для ГЧП схемы проектов – это минимальный гарантированный доход, прямой сбор платы, плата концедента.

Иностранный опыт ГЧП в ИТ

Передовое зарубежное законодательство строится на тех же трендах: поступательное расширение ГЧП-объектов от недвижимости к телекому. Это Германия, США, Великобритания и Франция, где доля ИТ-проектов теперь занимает практически 10% от общего объема ГЧП. Лидерами по числу реализованных проектов являются Великобритания, Евросоюз, Канада и США. 

Проект нацелен на создание свободного, безопасного и высокоскоростного доступа к интернету путем преобразования старых таксофонов в точки доступа. Переоборудование началось в конце 2015 года. LinkNYC позиционируют себя самой быстрой беспроводной сетью в мире. На частной стороне ГЧП - консорциум CityBridge, который состоит из фирм Qualcomm, Titan, Control Group и Comark.

Сеть точек доступа («Линки») будет достигать 7,5 тысяч штук. Вложить в проект планирует около 200 миллионов долларов. Окупить столь масштабный проект планируется за счет рекламы, которая транслируется с экранов (прогнозный доход города в течение 12 лет - $500 млн.).

Помимо Wi-Fi «Линки» могут обеспечивать бесплатные звонки внутри страны, доступ к городским сервисам, открытую платформу для создания бизнесом и городом новых приложений.

Подключение к сети простое: короткая регистрация, после чего гаджет фиксирует сеть. Пользоваться сетью можно в движении, поскольку в LinkNYC реализована возможность бесшовного переключение от одной точки к другой (охват одной – 46 метров).

Проект позволил жителям Лондона полностью отказаться от специализированных электронных карт Oyster и перейти на более удобную систему оплаты проезда. Система оплаты автоматически корректирует стоимость проезда в соответствии со специальными предложениями, которые действуют в лондонском транспорте.

Окупается проект за счет снижения операционных затрат. Город экономит порядка 25%, что в денежном выражении составляет 120 млн. фунтов ежегодно.

С помощью этих сервисов госзакупок осуществляется взаимодействие госслужащих и поставщиков товаров, работ, услуг, а также проводятся финансовые транзакции, связанные с закупками. На городских порталах содержится в основном информационный контент, опционально – с доступом к госуслугам.

Коммерциализация такой деятельности осуществляется частным партнером за счет продажи и поддержки аналогичных программных продуктов в других странах (по соглашению о ГЧП передается соответствующая лицензия), а также через комиссию с транзакций и прибыль от использования порталов в коммерческих целях, в том числе для рекламы.

Наше Правительство выбрало ГК Ростех (РТ – Проектные технологии) в качестве единственного исполнителя по развитию ЕИС госзакупок. Правда, переход на электронные процедуры пришлось сдвинуть на 1 января 2018 года из-за отсутствия католога товаров. Что касается информационных порталов, то у нас они есть, но требуют существенной модернизации. Например, пресловутый russia.travel, где фактически нет удобных и качественных сервисов, а перевод на другие языки (только английский и китайский), по всей видимости, организован через google.translate. Чем не пилотный ГЧП-проект?

Есть еще множество интереснейших проектов, результат которых мы ощутим достаточно скоро. Например, Европейское сообщество уже давно работают над ГЧП-программой по внедрению технологии 5G.

Мы ожидаем увидеть в скором времени совсем другую более сложную сетевую инфраструктуру, которая будет способна мобильно связать людей, вещи, процессы, вычислительные центры, контент, знания, информацию, товары. Мы рассчитываем пользоваться подключенными датчиками и транспортными средствами, смарт-счетчиками и интеллектуальными домашними гаджетами, выходящими за рамки нашего современного опыта подключения планшета и смартфона.

В этой эволюции должны принять участие производители, поставщики услуг, а также интернет-игроки, работающие в центрах обработки данных, совместно с заинтересованным государством. Это приведет к пересмотру цепочек добавленной стоимости, переосмыслению ролей и отношений между игроками, а также их коллаборации, открытию инновационных и промышленных возможностей.

Как можно быстрее нам нужно сейчас принять меры, чтобы стимулировать развитие этой передовой инфраструктуры, чтобы обеспечить долгосрочную конкурентоспособность интернет-индустрии в целом и всех промышленных секторов, требующих передовых услуг ИКТ в рамках их конкурентного профиля. Начало может положить принятие законопроекта № 157778-7 о внесении изменений в концессии.

Свернуть

Сегодня необходимо говорить о полноценной инфраструктурной реформе, в рамках которой будет предложен новый взгляд на инфраструктуру как на объект бюджетных инвестиций, способных дать хоть и отложенный по времени, но адекватный экономический эффект

Селезнев Павел Леонидович

Председатель правления Национального Центра ГЧП

Подробнее Свернуть
Поделиться:

Из выступления В. Путина на ПМЭФ-2017, 2 июня 2017 года

«Чтобы обеспечить опережающие темпы роста экономики, нам нужно значительно увеличить вложения в транспорт, энергетику, связь, другую инфраструктуру. Источником дополнительных инвестиций должен стать именно частный капитал. Однако и здесь сдерживающим фактором пока остается высокий уровень рисков.

Поэтому важно установить понятные, стабильные правила, защищающие интересы инвесторов. Возврат их капиталовложений предлагается осуществлять за счет регулярных платежей, которые будут поступать от основных выгодополучателей, выгодоприобретателей инфраструктурных объектов. Это бюджеты разных уровней, инфраструктурные монополии, другие пользователи инфраструктуры. Для обеспечения платежей также может быть использован механизм госгарантий. То есть речь идет о внедрении своеобразной инфраструктурной ипотеки, когда инфраструктурный объект фактически покупается в кредит, полученный от частных инвесторов, а пользователь объекта этот кредит постепенно гасит»

Реальные расходы бюджета на развитие инфраструктуры в последние годы снижались в среднем на 10% в год, и это без учета муниципального уровня, где имеется колоссальная неудовлетворенная потребность в строительстве или реконструкции автомобильных дорог, объектов образования и социально-бытового обслуживания, модернизации коммунальных систем и развитии общественных пространств. Ситуация усугубляется существенным износом «советского инфраструктурного наследия» и экономической конъюнктурой, которая не позволяет переложить нагрузку по развитию общественной инфраструктуры на застройщиков или реализовывать «частные» инфраструктурные проекты в социально значимых отраслях, экономика которых, как правило, ниже нормальных рыночных ожиданий.

Введенные ограничения в закупочном законодательстве и жесткая позиция Минфина по бюджетным обязательствам регионов и муниципалитетов делают невозможным применением ранее популярной модели строительства «в рассрочку». При этом доля внебюджетных инвестиций, «законтрактованных» в концессиях и проектах государственно-частного партнерства (ГЧП), пока не дотягивает и до 3% от общего объема инвестиций в инфраструктуру в России (за прошедшие 8 лет инвесторы в проектах ГЧП взяли на себя обязательства вложить всего порядка 1,6 трлн руб.). Видимо, именно сложившаяся ситуация подтолкнула власть к обсуждению структурной реформы на инфраструктурном рынке, которую с подачи президента окрестили «инфраструктурной ипотекой».

«Инфраструктурная ипотека»: программа или новый механизм?

В экспертных кругах и органах власти есть различные точки зрения на то, что именно вкладывал президент в понятие «инфраструктурная ипотека» в своем выступлении на ПМЭФ-2017. Часть рынка увидела в «инфраструктурной ипотеке» запрос на создание в инфраструктурной сфере специальной структуры – аналога АИЖК в виде фонда или иного института развития. Другие восприняли слова первого лица как задачу по запуску нового механизма финансирования инфраструктурных проектов, например за счет налоговых эффектов, как в применяемой в ряде стран модели TIF (Tax Increment Financing). Отдельные участники строительного рынка хотели бы, чтобы задача по запуску «инфраструктурной ипотеки» привела к перезагрузке существующей системы государственного заказа и вернула «стройку в рассрочку». В свою очередь, Минэкономразвития России, которому и была поставлена задача предложить меры по запуску «инфраструктурной ипотеки», уже подготовило и направило в правительство комплекс мер по совершенствованию существующего законодательства и институциональной среды в сфере ГЧП, внедрение которых должно поспособствовать росту именно частных инвестиций в инфраструктуру.

Реализация любого из подходов к «инфраструктурной ипотеке» однозначно пойдет рынку только на пользу. Однако у ряда игроков есть сомнения – позволят ли предлагаемые меры существенно изменить ситуацию? Участники рынка ГЧП неоднократно говорили, что проблемы привлечения частных инвестиций в инфраструктуру сейчас не столько связаны с законодательными ограничениями, сколько с отсутствием качественных проектов на публичной стороне и готовностью публично-правовых образований предоставлять «бюджетное плечо» в виде софинасирования части затрат инвестора или гарантии минимальной доходности, без которых экономика большинства проектов не «летает». В основном именно по этим двум причинам лишь 30% инициируемых проектов доходит до стадии конкурса и менее 20% впоследствии успешно реализуются. 

Осторожность, а иногда и принципиальная позиция органов власти не участвовать рублем в концессиях и проектах ГЧП, связана с проблемой бюджетной обеспеченности и накопленными долгами публично-правовых образований – на 1 сентября 2017 года совокупный госдолг субъектов и муниципалитетов составил 2,2 трлн руб. В таких условиях у большинства регионов и практически у всех муниципалитетов просто нет возможности брать на себя дополнительные расходные обязательства.

Также имеет место проблема концептуальная, экономическая – не всегда «собственник» объекта является ключевым выгодоприобретателем и получает основные налоговые и социально-экономические эффекты от его создания, при том что основная бюджетная нагрузка ложится именно на него. Это привело к тому, что в России сформировался серьезный дисбаланс между задачами регионов по развитию инфраструктуры и ресурсами на их исполнение.

Сегодня необходимо говорить о полноценной инфраструктурной реформе, в рамках которой будет предложен новый взгляд на инфраструктуру как на объект бюджетных инвестиций, способных дать хоть и отложенный по времени, но адекватный экономический эффект. 

Для стабильного роста экономики на уровне 5% Россия должна к 2022 году выйти на показатель по общему объему инвестиций в общественную инфраструктуру (бюджетных и внебюджетных) в размере не менее 4% ВВП, из них как минимум 1/5 часть должна быть обеспечена за счет частных инвесторов

Председатель правления Национального Центра ГЧП

Достижение столь амбициозной цели требует системного пересмотра правил игры в бюджетной сфере и нового взгляда на государственную политику в отношении инфраструктурного развития. 

Инфраструктурная несправедливость

Получателями основных отложенных эффектов от реализации инфраструктурного проекта часто являются публично-правовые образования или компании, которые не участвуют напрямую в реализации проекта. Например, к такого рода проектам можно отнести строительство подъездных дорог к объектам крупных промышленных и ресурсодобывающих компаний или создание объектов социальной инфраструктуры межрегионального значения. Для справедливого разрешения сложившейся проблемы необходима ревизия существующих механизмов федеральной поддержки региональных и местных ГЧП-проектов, а также устранение барьеров в законодательстве, препятствующих заключению ГЧП-сделок с несколькими участниками как на публичной, так и на частной стороне.

Органы власти на местах давно просят федерацию предусмотреть механизм предоставления субсидий из федерального бюджета для софинансирования региональных ГЧП-проектов, которые направлены на достижение общегосударственных целей. Такого рода поддержка регионов уже используются в автодорожной отрасли (собранные в Федеральный дорожный фонд системой «Платон» средства могут направляться на реализацию автодорожных ГЧП-проектов в регионах), но, как показал опыт, накопленных ресурсов не хватает и на десятую часть региональных потребностей, а для проектов в социальной и других отраслях (кроме объектов спорта) финансовая поддержка федерального бюджета в принципе не предусмотрена.

Также целесообразно смягчить бюджетные ограничения, не позволяющие увеличивать долговую нагрузку, хотя бы для реализации действительно необходимых и экономически эффективных инфраструктурных проектов. Так, уже 72 региона заключили с Минфином России соглашения о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств, а следовательно, вынуждены доказывать практически любые значимые расходы на инфраструктуру. Соглашения заключались по критерию дотационности бюджетов регионов (а не исходя из проблем с долгом и профицитом бюджета), то есть в этот список попало значительное число регионов без проблем с долговой нагрузкой и профицитом бюджета. При этом по правилам новой редакции Бюджетного кодекса только 25 регионов были бы признаны неустойчивыми с точки зрения госдолга. 

Госполитика и инфраструктурное планирование

Большинство стран мира, озаботившихся вопросами развития инфраструктуры в том числе за счет внебюджетных источников, на первоначальном этапе определяли цели и приоритеты развития общественной инфраструктуры и целесообразность применения механизмов государственно-частного партнерства. Такие документы имеют различный статус и форму – от указов глав государств до комплексных стратегий.

Также такой документ востребован и в России как способ подтверждения серьезности намерений власти в вопросах привлечения частного сектора к развитию инфраструктуры в связи с тем, что бизнес все еще с недоверием относится к попыткам государства привлечь внебюджетное финансирование в инфраструктурные проекты, особенно учитывая противоречивую судебную практику, непоследовательную позицию контрольно-надзорных органов и отсутствие единой политики федеральных и региональных органов власти

Председатель правления Национального Центра ГЧП

Возможным решением является принятие указа президента, который бы установил целевые показатели развития инфраструктуры, определил ответственный орган власти и роль внебюджетных инвестиций.

Если верить публичным источникам, Минэкономразвития России в рамках «инфраструктурной ипотеки» планирует решить проблему открытости информации о планируемых и реализуемых инфраструктурных проектах в России и их межотраслевой увязки посредством так называемой «инфраструктурной карты» (аналог инфраструктурного плана, разрабатываемого и публикуемого в Великобритании, Сингапуре, Белоруссии и других странах). При этом важно отметить, что в других странах такого рода документы используются не только как свод приоритетных проектов, но и как инструмент текущего мониторинга темпов развития инфраструктуры и выработки рекомендаций по совершенствованию существующего регулирования и применяемых механизмов. Потребность именно в таком понимании «инфраструктурной карты» есть и в России. Ежегодный национальный доклад о развитии инфраструктуры с «инфраструктурной картой» в виде приложения мог быть стать действенным механизмом корректировки общей политики государства в данной сфере, и, конечно, такой документ не может быть полноценным без учета позиции самого частного сектора и экспертного сообщества.  

Оттенки серого в законодательстве

В целом участники рынка указывают, что текущее законодательство, регулирующее привлечение инвестиций в инфраструктуру, хоть и имеет ряд «серых зон», затрудняющих реализацию проектов, но давно уже не создает серьезных трудностей. Однако есть некоторый накопившийся объем проблем, которые лучше устранить в ближайшее время, чем продолжать держать статус-кво, особенно в условиях непредсказуемости действий отдельных контрольно-надзорных органов.

Ключевой для реализации «инфраструктурной ипотеки» пакет поправок к законодательству о ГЧП сейчас обсуждается в Минэкономразвития России. Он связан с установлением множественности лиц на стороне публичного партнера (концедента), а также введением бизнес-структур (ключевых «выгодоприобретателей») в качестве самостоятельной третьей стороны соглашений.  Данные поправки являются ключевыми для реализации «инфраструктурной ипотеки» и существенно повышают гибкость и возможности для применения механизмов ГЧП в России. 

В свою очередь, актуальными остаются и поправки, связанные с применением «платы концедента». Несмотря на то что скандально известное «башкирское дело» завершилось в пользу рынка, все еще необходимо четко определить правовую природу и возможную структуру платы концедента, чтобы раз и навсегда поставить точку в данном вопросе. Также необходимо разобраться с особенностями заключения соглашений о ГЧП и концессионных соглашений в отношении объектов незавершенного строительства, предусмотреть механизм возмещения понесенных частным инициатором расходов на разработку «частной инициативы», устранить противоречия в судебной практике и практике ФАС по возможным требованиям к квалификации участника ГЧП-торгов, а также донастроить закупочное законодательство для применения модели «стройка в рассрочку» и устранить точечные барьеры для участия банков и пенсионных фондов в проектах ГЧП на принципах проектного финансирования.

Реализация всех указанных мер безусловно позволит увеличить объем частных инвестиций в инфраструктуру, но без решения проблем доступности финансирования для «бюджетного плеча» и низкого качества подготовки проектов существенного изменения темпов развития общественной инфраструктуры в России ждать не стоит.

Нет денег на предпроект

Проекты государственно-частного партнерства – это своего рода долгосрочный аутсорсинг публичной функции, когда частному сектору на 15–30 лет передается не только обязательство по созданию общественно значимого объекта, но и по его последующей эксплуатации или техническому обслуживанию в большинстве случаев с оказанием соответствующей услуги населению. Естественно, что подготовка таких проектов требует существенных финансовых и трудовых ресурсов, а также специальных компетенций, которых у органов власти на местах зачастую просто нет.

За последние 3–4 года в России так и не появилось удобных для органов власти инструментов привлечения финансирования на предпроектную подготовку ГЧП-проектов. Минэкономразвития России об этой проблеме знает, и один из пунктов программы «инфраструктурная ипотека» предполагает создание механизма предпроектного финансирования за счет средств федерального бюджета. Для федеральных и региональных проектов, в которых основным выгодоприобретателем будет являться Российская Федерация, наличие такого механизма, скорее всего будет востребовано, однако для остальных проектов данную меру сложно назвать применимой, бюджетных ресурсов на всех не хватит. Например, в созданный в 2007 году India Infrastructure Project Development Fund (IIPDF) Министерство финансов Республики Индия вложило $18 млн, а в Philippines Project Development and Monitoring Facility (PDMF) правительство Филиппин и правительство Австралии в равных долях вложили по $6 млн, можно предположить, что бюджет Российской Федерации вряд ли выделит в текущих условиях на данные цели больше $10 млн (около 600 млн руб.), а значит, предпроектное финансирование смогу получить 20–25 проектов ГЧП, притом что поддержки ждут сотни региональных проектов. В связи с этим актуальным является использование возможностей наднациональных организаций, а именно Евразийского банка развития, Банка БРИКС и Азиатского банка инфраструктурных инвестиций.

Основная сложность, с которой сталкиваются данные организации при работе на российском рынке,– отсутствие необходимой внутренней экспертизы и понимания, какие проекты действительно могут быть впоследствии поддержаны властью. В связи с этим создание координационной площадки, выполняющей функции сбора федеральных и региональных проектных инициатив и их первичной экспертизы с целью направления рекомендаций по участию наднациональных институтов развития в их финансировании и поддержке, в зависимости от мандата могло бы дать необходимый импульс по запуску новых инфраструктурных проектов в России. 

И все равно денег не хватит…

Даже в случае успешной реализации всего комплекса указанных выше мер актуальной остается проблема нехватки бюджетных средств на непосредственную реализацию проектов. Нужен новый источник финансирования, но откуда его взять? По сути, в России остался только один неиспользованный козырь – уровень суверенного долга, который до сих пор остается одним из самых низких в мире. Эту священную корову в рамках нынешней экономической политики трогать не принято, но и текущая ситуация с состоянием инфраструктуры уже требует применения нестандартных мер со стороны государства.

Существующий внешний госдолг России является очень низким не только по отношению к давним историческим значениям, но и на фоне существующей мировой практики. В частности, суверенный долг России в 2016 году составил 17% от ВВП, что, по данным Международного валютного фонда, почти в три раза меньше среднего показателя по группе развивающихся стран и в шесть раз меньше среднего показателя по группе развитых стран.

В Российской Федерации уже есть пример привлечения дополнительного бюджетного финансирования для реализации инфраструктурных проектов через выпуск облигаций, приравненных по своей сути к ОФЗ (облигации федерального займа). Такой подход применяет в свой деятельности государственная компании «Автодор», в частности госкомпанией уже привлечено более 50 млрд руб. на исполнение своих обязательств по концессионным соглашениям в автодорожной сфере, в том числе с использованием средств Фонда национального благосостояния. Еще 199,2 млрд руб. через выпуск облигационного займа «Автодор» планирует привлечь до 2020 года для обеспечения «бюджетного плеча» в своих концессионных проектах.

Тиражирование практики участия квазигосударственной структуры на публичной стороне для предоставления необходимого «бюджетного плеча», по сути, под федеральные гарантии позволит решить множество задач и при реализации региональных проектов. Не будет необходимости создавать гарантийный или иной бюджетный фонд, принимать отдельный порядок предоставления субсидий для реализации проектов на местах, а концепция TIF может быть реализована без реформирования существующей налоговой системы.  

Если такая государственная инфраструктурная компания будет выступать в качестве самостоятельной стороны соглашения, она также сможет претендовать и на часть «бюджетных» эффектов и выручки от реализации проекта, а также претендовать на часть имущества созданного в рамках проекта пропорционально доли финансового участия. 

Для реализации такой концепции в автодорожной отрасли не нужно существенно изменять законодательство и создавать специальную структуру, так как «Автодор» уже может выступать от лица Российской Федерации в концессионных проектах. Более того, она могла бы выступать и на частной стороне в проектах, через создание (вхождение) в специальную проектную компанию. Безусловно речь идет о вхождении на инвестиционной стадии проекта с целью последующей продажи доли или передачи иной государственной структуре функций эксплуатации части имущества. Данный подход в кратчайшие сроки может быть опробован в пилотном режиме именно на дорогах, а в случае успеха – тиражирован на другие отрасли, находящиеся в сфере совместного ведения федерации и регионов (здравоохранение, железнодорожный транспорт, авиационный транспорт, образование и пр.).

Для отраслей, относящихся скорее к полномочиям местного уровня (в основном это коммунальная сфера), целесообразно остановиться на создании института развития, который мог бы взять на себя отдельные функции по запуску межмуниципальных проектов, принимать ключевые коммерческие (в основном тарифные) риски, а также организовывать секьюритизацию по портфелю однотипных относительно небольших сделок с целью привлечения финансирования со стороны негосударственных пенсионных фондов. Необходимость создания такого рода института развития уже обсуждается в экспертной среде и на площадках Минстроя России.

В целом же изложенное является лишь мнением автора и дальнейшее развитие инфраструктурной реформы в России пока четко не определено и остается предметом дискуссий, а значит, у рынка впереди еще много совместной работы для решения проблемы обеспеченности населения качественной и доступной инфраструктурой.  

Источник: Российская газета

 

Свернуть

Потребность в обновлении и создании новой инфраструктуры в стране назрела давно, сейчас появились возможности для этого, и прежде всего за счет привлечения частных инвестиций

Снегуров Игорь Адольфович

Генеральный директор ГСК «ВИС»

Подробнее Свернуть
Поделиться:

Группа «Вис» зашла в Новосибирскую область с реализацией сразу двух крупных инфраструктурных проектов: возведением четвертого моста через Обь с объемом инвестиций более 40 млрд руб. и строительством мусоросортировочного комплекса за 6,5 млрд руб. Оба проекта реализуются в рамках концессионных соглашений, заключенных с властями региона, оба связаны с чередой скандалов и публичной критикой их условий. Чем привлекли инвестора эти проекты и о планах работы группы «Вис» в регионе рассказал «Ъ-Сибирь» ее гендиректор Игорь Снегуров.

— Оказали ли какое-то влияние на ваше решение войти в проект строительства Центрального моста в Новосибирске резкие оценки в адрес этой концессии от общественников и депутатов?

— При принятии решений о входе в тот или иной проект мы оцениваем их по многим критериям, в том числе и в том аспекте, о котором вы сказали. Это своеобразная формула, в которой каждый из критериев имеет свой вес. Если их сумма достаточна для того, чтобы считать проект эффективным и выгодным для группы, то мы включаемся в работу. Бизнесмены и политики решают разные задачи. В нашей сфере нет места эмоциям или популизму, только прагматичный подход, хотя есть определенные табу, через которые мы никогда не переступим. Один из главных критериев при выборе проекта — польза, которую он принесет конкретному городу, региону, стране. Иначе этот бизнес не имеет ни перспектив, ни смысла.

— Многие эксперты скептично относятся к перспективам окупаемости платных дорожных объектов в России, особенно это касается объектов в регионах.

— Здесь важно найти «золотую середину» — тариф за проезд должен быть таким, чтобы обеспечивать достаточный трафик. Каких-то аксиом в этом случае быть не может, в каждом — подход к вопросам окупаемости должен быть индивидуальным, так как на это оказывает влияние очень много факторов: стоимость строительства, количество транспорта, наличие доступных альтернативных маршрутов и плотности движения по ним, уровень доходов населения и так далее. Что касается проекта платного моста в Новосибирске, то окупаемость будет достигаться за счет тонкой настройки тарифов и программ лояльности, которые позволят поддерживать расчетные показатели по трафику.

— Условия концессии по Центральному мосту предусматривают, что частный инвестор вложит в его реализацию более 10 млрд руб. Каков источник инвестиций группы в этот проект?

— Это будут и собственные средства, и привлеченные. Финансовым парт­нером в проекте выступает Газпром­банк. Соотношение собственных средств и долгового финансирования — 20 на 80%. Что касается стоимости кредитования, то ставка является рыночной для такого рода и длительности проектов.

— Какова рентабельность этого проекта?

— Она состоит из двух параметров: рентабельности строительства и рентабельности эксплуатации — и варьируется в зависимости от этапов. В целом по проекту рентабельность ожидается на уровне 10%.

— Почему «Сибмост» вышел из числа совладельцев Сибирской концессионной компании? Связана ли ваша компания или ее структуры с «Сибмостом»?

— Думаю, было бы некорректно мне комментировать решения собственников и менеджмента другой компании. Если говорить о наших мотивах, то они связаны только с бизнес-интересами. У нас есть принцип, соглас­но которому доля группы в проекте должна быть не менее 75%, это тот необходимый уровень, который позволяет управлять проектом и принимать в нем решения. Поэтому когда на рынке появилось предложение по Сибирской концессионной компании, а мы решили участвовать в конкурсе по новосибирскому мосту, то все, как говорится, сложилось. Акционерная структура группы «Вис» и ее головной компании прозрачна, сведения доступны в открытых источниках, какой-либо аффилированности с «Сибмостом» у нас нет.

— Будете привлекать «Сибмост» для работы над этим проектом?

— Учитывая опыт, значительное место и роль «Сибмоста» в экономике города и региона, думаю, было бы неправильно не использовать его потенциал.

— Когда планируете приступить к строительным работам?

— По условиям конкурса и концессионного соглашения, начало строительства возможно только после подписания акта финансового закрытия, а оно возможно через 180 дней после заключения концессионного соглашения. Кроме этого для начала работ необходимо разрешение на строительство, которое выдается при условии предоставления земельных участков. С учетом всего вышеперечисленного наиболее реальный срок, когда мы сможем начать строительство моста, лето 2018 года. Но это будет возможно только при условии слаженной работы всех заинтересованных сторон.

— Решение о перечислении федерального гранта на проект Центрального моста (как, например, на обход Хабаровска) еще не принято. Это повышает риски проекта, ведь конкурсные процедуры уже завершены?

— Мы надеемся, что такое решение будет принято в недалекой перспективе. В то же время никогда не считали этот вопрос сдерживающим фактором для участия группы в проекте. То, что конкурс уже состоялся, и сейчас ведутся переговоры между нами и регионом по тексту концессионного соглашения, по-моему, должно стать дополнительным стимулом для федерального центра к принятию положительного решения о выделении денег на проект.

— Кроме строительства моста через Обь, группа также вошла в проект строительства мусоросортировочного комплекса в Новосибирской области. С чем связано решение компании о приобретении 75% в «Экологии-Новосибирск»?

— Здесь также совпали наши интересы и желание собственников компании продать в ней долю. С точки зрения бизнеса выгодно вести в регионе сразу несколько проектов. Это вопросы логистики, персонала, мобилизации техники. Проект, который принадлежал «Экологии-Новосибирск», нам был интересен. По­этому и было принято решение о покупке.

— Недавно вы заявили о возможности снижения стоимости этого проекта. За счет чего и насколько может уменьшиться объем инвестиций?

— О конкретных цифрах сейчас говорить рано, но потенциал снижения стоимости объектов есть, и прежде всего за счет изменения состава оборудования. Сейчас проводятся дополнительные морфологические исследования отходов. При этом их результаты расходятся по некоторым параметрам с теми, которые были заложены в проекте как основание для используемых технологий. Кроме того, до 60% импортного оборудования можно заменить отечественными аналогами. Курсовая разница станет одним из факторов снижения цены.

— Какие еще существенные условия концессионного соглашения по строительству мусоросортировочного комплекса могут быть изменены?

— Сроки концессии. Их тоже можно сократить.

— Одним из серьезных препятствий для проекта стали претензии к выбору земельного участка, расположенного вблизи аэродрома. Предлагались ли вам для рассмотрения другие земельные участки и на сколько удлинится срок реализации проекта, если будет принято решение о переносе площадок?

— Пока вопрос переноса площадок серьезно не прорабатывался. Если такое решение будет принято, то, конечно, сроки проекта значительно увеличатся. Думаю, что этот вариант сегодня невыгоден ни одной стороне, так как проблема требует немедленного решения. Вступающие в силу изменения российского законодательства в сфере обращения твердых коммунальных отходов сделают невозможной эксплуатацию существующих мусорных полигонов, ресурс которых к тому же почти исчерпан.

— Правительство области выступило инициатором «перезагрузки» концессионного соглашения по мусоросортировочному комплексу. Влечет ли это в рамках договора какие-либо штрафные санкции для региона?

— Да, условия концессионного соглашения их предполагают. Но мы как инвестор, который пришел в регион всерьез и надолго, будем тщательно взвешивать и обсуждать в партнерстве с руководством региона любые действия в рамках этого проекта.

— Как будете работать с общественным мнением в отношении проекта мусоросортировочного комплекса?

— Думаю, здесь нужно дать слово авторитетным экспертам. Обсуждать такие сложные проекты «с голоса», на мой взгляд, неконструктивно. Пусть спорят аргументы, а не эмоции. Мы всегда работаем открыто. На одной из наших строек даже дейс­твует общественный наблюдательный совет, его активисты регулярно посещают строительную площадку, высказывают свои замечания. Готовы к любому конструктивному диалогу, подчеркну: конструктивному.

— Реализовывали ли вы уже проекты, аналогичные новосибирским?

— Никаких сложностей в новосибирских проектах не видим. У группы богатый опыт практически во всех сферах строительства. Есть и похожие проекты, в том числе уникальные. Например, при возведении инфраструктурных объектов к сочинской Олимпиаде мы построили самый высокогорный мостовой переход на высоте 1 тыс. м над уровнем моря. До нас никто в России таких объектов в условиях горной местности не строил. Еще один наш проект — строительство железнодорожной ветки Бованенково—Сабетта включает 18 мостов общей протяженностью более 12 км.

— Какие еще проекты интересны группе в регионе? Например, объявлен конкурс на заключение концессионного соглашения по строительству поликлиник за 6,2 млрд руб., в достройке нуждается областной перинатальный центр.

— Мы изучаем несколько инвестиционных проектов, решения будут приняты в ближайшее время. Не хочу забегать вперед.

— Какой объем инвестиций группа готова привлечь в Новосибирскую область? Есть ли, например, лимиты для регионов?

— Таких лимитов нет. Есть определенные ресурсы холдинга, которые позволяют ему развиваться и строить планы.

— В каких регионах группа реализует также одновременно несколько крупных инфраструктурных проектов?

— Локация реализованных и активных проектов группы — практичес­ки вся страна. Пока мы не работали только в Северо-Кавказском федеральном округе, но и там сейчас есть ряд проектов в разработке. В июне этого года мы подписали соглашение о сотрудничестве с Кабардино-Балкарской республикой. Во многих регионах есть по несколько объектов, построенных нами. Самое большое их количество на Ямале — около 30, по пять инфраструктурных объектов построено в Оренбурге и Сочи. В Якутии сейчас одновременно строится 12 образовательных и культурно-досуговых учреждений. Но здесь главное, считаю, не количество, а то, как построенные группой объекты влияют на социально-экономическое развитие региона, улучшают качество жизни людей, проживающих на этих территориях.

— С точки зрения инвестора, как оцениваете активность Новосибирской области в сфере государственно-частного парт­нерства?

— По имеющемуся у нас опыту работы могу сказать, что в регионе сделано многое для создания благоприятного инвестиционного климата. На разных стадиях реализуется около 60 проектов ГЧП, при этом область в последнем рейтинге Национального центра ГЧП по уровню развития такого партнерства занимает четвертую позицию следом за Мос­квой, Московской и Самарской областями.

— В какой сфере инвесторам сегодня наиболее выгодно развивать инфраструктуру?

— Об этом можно судить по числу и капиталоемкости проектов в той или иной отрасли. По первому показателю лидирует ЖКХ, по второму — транспортная. Именно эти две сферы особенно нуждаются в обновлении, а во многих случаях и создании объектов с нуля. Кроме этого, ЖКХ и транспорт — две сферы, где наиболее просто просчитывается отдача от инвестиций, сроки их окупаемости. Это направление — одно из приоритетных в бизнес-стратегии группы. Потребность в обновлении и создании новой инфраструктуры в стране назрела давно, сейчас появились возможности для этого, и прежде всего за счет привлечения частных инвестиций.

— Какие инструменты господдержки инвесторов считаете наиболее эффективными?

— Хотелось бы, чтобы государство проявляло больше внимания к проектам государственно-частного партнерства, поддерживая этот рынок. Главным сдерживающим фактором по-прежнему остаются недостаточные гарантии для инвесторов. Мы много общаемся с коллегами, участвуем в инвестиционных и деловых форумах, поэтому хорошо знаем настроения и ожидания инвестиционного сообщества — оно ждет от федерального центра конкретных решений, одним из которых могло бы стать принятие правовой нормы, гарантирующей исполнение финансовых обязательств за регион, если он отказывается или не может осуществить выплаты в рамках заключенных соглашений.

Если говорить о действующих инструментах господдержки, то это прежде всего капитальный грант на этапе строительства. Таким образом государство подтверждает тот факт, что проект ему небезразличен, и оно готово участвовать в нем наряду с частным инвестором. Также эффективным инструментом поддержки может являться гарантия региона или федерации на выплату недополученных инвестором средств, когда проект по независящим от него причинам не вышел на плановые показатели.

— Банки охотно дают кредиты частным инвесторам под проекты ГЧП?

— Дело не в желании или нежелании банков, а в степени подготовленности и проработанности проектов. Банкам интереснее не просто выдать кредитные средства, а участвовать в проектах на правах финансового партнера. Поэтому большинство инфраструктурных проектов сегодня реализуются консорциумами с участием крупнейших банков. У нас тоже есть такие финансовые партнеры, с которыми сложились взаимовыгодные деловые отношения. Сейчас активно работаем над созданием совместных инвестиционных фондов с крупными финансовыми структурами на Ближнем и Дальнем Востоке, которые позволят привлечь в Россию большой объем инвестиций. Планируем завершить эту работу до конца года.

Еще один инструмент привлечения инвестиций — выпуск инфраструктурных облигаций. В этом году мы первыми в России выпустили облигации в рамках неконцессионного проекта ГЧП на 1,7 млрд руб. До февраля 2018 года осуществим еще один выпуск облигаций на 2,3 млрд руб.

— Сколько сейчас в портфеле компании проектов, которые относятся к сфере ГЧП?

— Если говорить в формате чисел, то в общем соотношении доля проектов ГЧП невелика — семь из 31. Но если оценивать их с точки зрения капиталоемкости, то в портфеле контрактов проекты ГЧП и концессий составляют 76%.

— Как изменится размер портфеля проектов группы в 2017 году?

— На сегодняшний день он оценивается в сумму около 500 млрд руб. Инвестиционные возможности холдинга еще далеко не исчерпаны, и мы активно изучаем и оцениваем рынок инфраструктурных проектов. Планируем в горизонте одного года удвоение портфеля контрактов.

— Какие проекты, над реализацией которых работаете сейчас, для группы — флагманские?

— Безусловно, это проекты, относящиеся к сфере ГЧП. На Ямале мы строим железнодорожную ветку Бованенково—Сабетта, в Хабаровском крае начаты работы по строительству автодороги «Обход Хабаровска». Еще два крупных проекта реализуются в социальной сфере: перинатальный центр в Сургуте и 12 учреж­дений образования и культуры в Якутии. В прошлом году группа завершила один из самых масштабных и сложных проектов в сфере энергетики — девятый энергоблок Новочеркасской ГРЭС, также сданы несколько детских садов и жилых домов, крупнейший на Ямале спортивный комплекс.

— На какой оборот группы рассчитываете по итогам 2017 года?

— С 2000 года, когда группа «Вис» начала свою деятельность, выручка выросла в тысячу раз, до 30 млрд руб. в 2015 году. Последние два года был небольшой спад по объективным причинам, связанным не с эффективностью нашей работы, а со строительным циклом компании и макроэкономической ситуацией в отечественной экономике. В прошлом году мы сдали целый ряд крупных объектов, соответственно, прибыль выросла. По текущим проектам она ожидаемо меньше. Например, год назад мы выиграли концессию по Хабаровску, и весь год идет подготовка к старту этого проекта. То есть за год мы не освоили по нему ни копейки, потому что нужно было заключить договор концессии, провести подготовительные работы для стройки и так далее. В 2016 году консолидированная выручка группы составила 24,37 млрд руб.

— Расскажите о проекте, который реализует ваша компания в Хабаровске. Как оцениваете доходность строительства этой автомобильной магистрали?

— Для Хабаровского края это крупнейший инвестиционный проект и первый проект государственно-частного партнерства в транспортной сфере на Дальнем Востоке. Кроме того, это один из первых инфраструктурных проектов в стране, на который выделяются средства, собранные с помощью системы «Платон». Инвестиции в проект — около 43 млрд руб., из которых 11 млрд руб. — средства частного партнера, около 12 млрд руб. вложит Хабаровский край, остальное — федеральное финансирование. Концессионное соглашение заключено на 15 лет, из них четыре года займет строительство. Доход концессионера после ввода дороги в эксплуатацию формируется исключительно за счет так называемой платы концедента — фиксированного ежегодного платежа в пользу концессионера. Это общепринятый международный инструмент возврата вложенных средств инвестора. При этом 100% собранных за проезд средств будет перечисляться в бюджет Хабаровского края.

Фактически регион постепенно будет расплачиваться за готовый и работающий инфраструктурный объект, а концессионер обеспечит его технико-экономические характеристики, установленные соглашением.

— Вызвала ли эта концессия такую же публичную критику, как концессия по Центральному мосту в Новосибирске?

— Хабаровский проект не вызывает вопросов и поддержан на федеральном уровне, в Министерстве транс­порта, Федеральном дорожном агентстве. Какой-либо активности противников проекта не замечено. Дорога даст новый импульс социально-экономическому развитию территории, появятся новые рабочие места, вокруг дороги вырастут новые производства, социальная инфраструктура. Автомагистраль соединит три федеральные трассы «Уссури», «Амур» и «Восток» и в перспективе обеспечит выход на сеть автомобильных дорог Китая.

— Почему в инфраструктурных проектах основной инвестор по-прежнему государство?

— Такие проекты очень капиталоемкие — объем инвестиций исчисляется десятками миллиардов рублей. В России не много частных компаний, располагающих такими финансовыми возможностями. Кроме того, бизнесу важен срок возврата инвестиций, а в большинстве инфраструктурных проектов он немалый. Существенное значение имеет вопрос гарантий того, что вложенные деньги вернутся с прибылью. Пока инвесторы опасаются идти в долгие проекты. Рынок только начал выходить из кризиса, и маховик экономики будет раскручиваться еще какое-то время. Думаю, что при нынешних тенденциях доля частного сектора в инфраструктурных проектах будет расти.

Свернуть

Весьма успешной опцией концессионного законодательства следует признать механизм ЧКИ 

Глумов Евгений Александрович

Начальник Управления государственно-частного партнерства и инвестиционных проектов АНО «Дирекция Московского транспортного узла»

Подробнее Свернуть
Поделиться:

Начальник Управления государственно-частного партнерства и инвестиционных проектов АНО «Дирекция Московского транспортного узла» Евгений Глумов о тенденциях и перспективах использования механизмов ГЧП для реализации проектов развития Московского транспортного узла.

15 сентября 2017 г. начался прием заявок на участие в конкурсе на право заключения концессионных соглашений в отношении строительства путепроводов на Московской железной дороге (МЖД). Объектами концессионного соглашения выступают путепровод на пересечении с ж/д путями Павелецкого направления МЖД в мкр. Востряково городского округа Домодедово Московской области и путепровод на пересечении с ж/д путями Ярославского направления МЖД в городском поселении Правдинский Пушкинского муниципального района Московской области.

При этом ключевая особенность данного конкурса в том, что он объявлен не по инициативе публичной стороны (сложившаяся практика реализации концессионных проектов), а в связи с наличием поданной заявки в порядке, так называемой, частной концессионной инициативы (подробней о данном механизме далее) и поступлением альтернативных заявок. Что свидетельствует о росте инвестиционного интереса не только к федеральным дорожным мега-проектам, но и к региональным менее капиталоемким объектам, но не менее сложным в плане структурирования.

Кстати в марте текущего года аналогично в порядке частной концессионной инициативы были заключены концессионные соглашения в отношении  таких объектов как «реконструкция участка автомобильной дороги 46К-1151 «Звенигород-Колюбакино-Нестерово» со строительством путепровода через железнодорожные пути и прилегающей рабочей зоной пункта взимания платы в Одинцовском районе Московской области» и ««реконструкция участка автомобильной дороги 46К-1081 «Кубинка-Наро-Фоминск» со строительством путепровода через железнодорожные пути и прилегающей рабочей зоной пункта взимания платы в Наро-Фоминском районе Московской области».

Инвестиционные проекты развития транспортной инфраструктуры МТУ

Анализ данных по реализованным в 2016 году инвестиционным проектам показывает, что большая часть инвестиций на территории Москвы и Подмосковья направлена в проекты строительства автомобильных дорог, а также объектов дорожной инфраструктуры и сервиса – 74% от общего объема (1419 млрд. руб.); 13% (243 млрд. руб.) приходится на железнодорожный транспорт; замыкает тройку приоритетных для инвестирования отраслей общественный транспорт общего пользования, на который выделено 6% или 110 млрд. рублей. (см. диаграмму 1). 

 

Диаграмма 1. Общий объем инвестиций по отраслям 

Источник: Дирекция по развитию транспортной системы Санкт-Петербурга и Ленинградской области

С точки зрения механизма реализации инвестиционных проектов в транспортной отрасли безусловный лидер по использованию – Федеральный закон № 115 «О концессионных соглашениях». 

Диаграмма 2. Распределение ГЧП проектов в транспортной отрасли по форме реализации

Источник: Дирекция по развитию транспортной системы Санкт-Петербурга и Ленинградской области

Реализация концессионных проектов без конкурса

Весьма успешной опцией концессионного законодательства следует признать механизм ЧКИ (ЧКИ). В случае использования данной формы структурирования концессионной сделки частный инвестор самостоятельно готовит проект КС, ТЭО и направляет публичному партнеру. Уполномоченный орган в течение 30 календарных дней со дня поступления предложения о заключении концессионного соглашения рассматривает такое предложение и принимает решение о возможности его заключения на представленных в предложении либо иных условиях или решение о невозможности заключения соглашения с указанием основания отказа.

В случае принятия решения о возможности заключения концессионного соглашения на предложенных инициатором условиях уполномоченный орган в срок 10 дней со дня принятия указанного решения размещает на официальном сайте для размещения информации о проведении торгов предложение о заключении концессионного соглашения в целях принятия заявок о готовности к участию в конкурсе на условиях, определенных в предложении о заключении концессионного соглашения.

В случае, если в срок 45 дней с момента размещения на официальном сайте о проведении торгов не поступило заявок о готовности к участию в конкурсе оно заключается с инициатором без проведения конкурса на условиях, предусмотренных в предложении о заключении концессионного соглашения и проекте концессионного соглашения (проекте концессионного соглашения с внесенными изменениями).

Использование формата ЧКИ позволяет публичной стороне снизить издержки на подготовку проектов, а частному инвестору – повысить качество подготовки и банкуемость проекта

В Московской области с использованием модели ЧКИ в текущем году было подписано два концессионных соглашения в транспортной сфере. 

Платежные механизмы транспортных проектов ГЧП

Транспортные проекты могут быть реализованы как в режиме платности для конечного потребителя, так и быть бесплатными (в силу невозможности организации альтернативных платных маршрутов движения, социальных причин и прочих). Соответственно, финансовые модели концессий могут быть разными:

–  Плата за доступность – возврат вложений частного инвестора полностью или в большей мере обеспечивается за счет платежей от публичного партнера, включая компенсацию затрат на создание и эксплуатацию объекта, а также обеспечение определенного уровня доходности и покрытие расходов на обслуживание привлеченного финансирования;

–  Прямой сбор платы и осуществление иной коммерческой деятельности по регулируемым ценам (тарифам) – частный партнер обеспечивает возврат инвестиций за счет прямого сбора платы за услуги, товары, работы с потребителей и иной коммерческой деятельности по регулируемом ценам (тарифам), при этом в силу особенностей законодательства при данном механизме возврата также часто используется компенсация невозмещенных капитальных капитальный затрат частного партнера по завершению проекта за счет публичного партнера;

–  Минимальная гарантированная доходность со стороны публичного партнера – частный партнер обеспечивает возврат инвестиций за счет прямого сбора платы за услуги, товары, работы с потребителей и иной коммерческой деятельности, в том числе по регулируемым ценам (тарифам), при этом соглашение предусматривается условное обязательство публичного партнера компенсировать установленную недополученную прибыль за определенный период;

–  Прямой сбор платы и осуществление иной коммерческий деятельности без дополнительных гарантий со стороны публичного партнера – частный партнер обеспечивает возврат инвестиций исключительно за счет осуществления коммерческой деятельности без каких-либо гарантий со стороны публичного партнера.

ДМТУ как координатор бюджетных и инвестиционных проектов

АНО «Дирекция Московского транспортного узла» в рамках своей деятельности по координации транспортных проектов города Москвы, Московской области и федеральных транспортных проектов осуществляет синхронизацию мероприятий программ развития транспортной инфраструктуры Московского региона различного уровня и отраслевой принадлежности, а также реализует комплекс организационных и технических мероприятий по координации деятельности органов исполнительной власти в области развития инфраструктуры Московского транспортного узла. Особое внимание в Дирекции уделяется взаимодействию с потенциальными инвесторами по вопросам реализации инвестиционных проектов развития транспортной инфраструктуры Московской транспортной агломерации. В настоящий момент АНО «Дирекция Московского транспортного узла» (далее – Дирекция) сопровождает и прорабатывает ряд инвестиционных проектов регионального и федерального уровня, в том числе:

• Проект развития Московского авиационного узла по концессионной модели (подготовка концессионных соглашений, согласование финансово-экономических параметров, подготовка проектов распорядительных актов);

• Проект развития скоростного внеуличного транспорта Московской области (разработка концепции проекта, подготовка конкурсной документации по первому пусковому комплексу).

Также Дирекцией проводится разработка вариантов внебюджетного финансирования региональных проектов транспортной инфраструктуры:

–  строительство пешеходных переходов над железнодорожными путями и автомобильными дорогами;

–   развитие парковочного пространства, включая строительство многоуровневых парковок;

–   строительство автомобильных дорог;

–   строительство путепроводов через ж/д пути;

–   создание транспортно-пересадочных узлов;

–    развитие инфраструктуры водного транспорта

В рамках указанной деятельности Дирекцией осуществляется взаимодействие с органами власти, ответственными за инвестиционную деятельность, отраслевыми органами власти, финансовыми организациями и потенциальными инвесторами.

Кроме того, Дирекция совместно с Министерством инвестиций и инноваций Московской области в настоящий момент разрабатывает типовые инвестиционные решения для реализации транспортных проектов Московской области, не обеспеченных финансированием, на основе механизмов государственно-частного партнерства, в том числе с возможностью возмещения расходов инвесторов на предпроектной стадии. 

 

Свернуть

С механизмом ГЧП у региона появляется больше свободы за счет собственных средств реализовать какие-то другие проекты, а школы построить именно механизмом ГЧП

Потехин Иван Александрович

Исполнительный директор дирекции инфраструктурных проектов Газпромбанка

Подробнее Свернуть
Поделиться:

Первым проектом в сфере образования, который реализуется на основе федерального закона о государственно-частном партнерстве (ГЧП), может стать совместная инициатива Газпромбанка и Томской области по строительству школ. Исполнительный директор дирекции инфраструктурных проектов Газпромбанка Иван Потехин рассказал в интервью «Образование» о его деталях.

— В Томской области Газпромбанк уже реализовал проект по созданию детских садов. Теперь вы занялись строительством школ. Почему был выбран именно этот регион?

— Здесь придется обратиться к нашему первому проекту — строительству 15 дошкольных учреждений. Он во многих аспектах уникален. Основная проблема сначала заключалась в следующем: федеральный закон N224 "О государственно-частном партнерстве" вступил в силу только в начале прошлого года, до этого сфера регулировалась отдельными региональными законами о ГЧП. Конечно, были определенные федеральные нормативы и требования, но дальше каждый субъект в меру своих знаний и умений принимал собственный региональный закон. Именно Томская область приняла такой закон о ГЧП, который позволил нам без проблем реализовать проект по строительству детских садов. Особую роль в реализации проекта играет лично губернатор Томской области Сергей Жвачкин, который глубоко погружен в ключевые аспекты этих задач, прекрасно понимает механизмы ГЧП и оказывает активную практическую поддержку на всех этапах нашей совместной работы.

Вы можете спросить, почему эта работа ведется в рамках ГЧП, а не по госзаказу. Да, за инфраструктуру в большей степени отвечает правительство — либо региональное, либо федеральное. И основная проблема здесь в том, что есть определенная инвестпрограмма, которую регион не может себе позволить оплатить в момент. Соответственно, в рамках ГЧП подразумевается определенная рассрочка: объекты строятся за счет внебюджетных средств, а дальше бюджет постепенно компенсирует расходы, понесенные инвесторами. И если в бюджете на этот год нет достаточного объема средств, то наиболее эффективным механизмом привлечения внебюджетных средств является именно ГЧП. Оно позволяет дать банку гарантии того, что объект будет построен, а расходы компенсируют из федерального или регионального бюджетов.

— От кого исходила инициатива по проекту строительства этих объектов?

— Это, наверное, был взаимный процесс. Банк имеет широкую региональную сеть, мы знакомы с руководством региона. А Томская область в последние годы стабильно развивается, здесь растет численность населения. И руководство области столкнулось с необходимостью создания новых образовательных объектов. Газпромбанк поддержал эту инициативу, во-первых, ради возможности поучаствовать в социально значимых проектах, и во-вторых, благодаря тому, что проекты планировалось реализовать на принципах ГЧП. Как я уже сказал, финансовые организации охотно предоставляют средства на ГЧП-проекты. Ведь в рамках такой схемы достигается оптимальная финансовая структура сделки в условиях минимизации рисков для всех сторон партнерства. Банку здесь комфортно, так как по соглашению все обязательства по выкупу объектов лежат на Томской области.

При этом мы обращались и в другие субъекты с вопросом, есть ли у них потребность в реализации инфраструктурных проектов. Если она действительно возникала, то мы объясняли, что проекты могут быть реализованы на основе механизмов ГЧП. Но в далеких 2013-2014 годах, когда запускались первые ГЧП проекты в Томской области, в большинстве других регионов про ГЧП никто толком ничего не знал. Поэтому многие отказывались. А в Томской области нам удалось найти необходимый контакт и ту инициативную команду, которая смогла оперативно принять региональный закон, позволяющий этот проект реализовать.

При этом проблема именно детских садов встала так остро, потому что регионы должны были выполнить к 2016 году указы президента РФ по обеспечению 100-процентной доступности дошкольных учреждений. И в регионе вовремя поняли, что не успевают к 2016 году за счет собственных средств построить необходимое количество садиков. И вот вам итог: после принятия закона в Томской области был отобран частный инвестор, который за счет собственных и заемных банковских средств построил 15 школ. Теперь в построенных зданиях уже оказывают образовательные и воспитательные услуги, а регион их постепенно выкупает.

— Вы не могли бы подробнее объяснить схему ГЧП, по которой работает банк?

— Во-первых, регистрируется проектная компания, которая отвечает за создание объектов, детских садов. Далее заключается договор-соглашение ГЧП с регионом. Кстати, в Томской области соглашение подписывала не только область, но и все девять муниципалитетов, на территории которых создавались объекты. По соглашению частный инвестор — специальная проектная компания — обязуется построить эти садики. После того как они построены, область выплачивает проектной компании так называемый платеж за доступность. Применительно к детским садам Томская область по договору купли-продажи выкупает эти объекты в рассрочку, обеспечивая ежегодный платеж в течение пяти лет.

В принципе данная схема направлена на привлечение внебюджетного финансирования в широком понимании, а не только банковского. Но ключевой вопрос состоит в стоимости данных средств: банковское финансирование существенно дешевле собственных средств инвесторов. В результате наиболее эффективная структура финансирования проектов ГЧП формируется из двух источников: непосредственно от материнской компании ОАО ТДСК, которая финансирует около 15% создания этих объектов, и от Газпромбанка, который выделяет оставшиеся 85% от бюджета проекта. Если бы ОАО ТДСК могло бы за счет собственных средств все профинансировать, банк здесь мог бы и не фигурировать. Но объективно, учитывая срок выкупа объектов в пять лет и объем проекта, никакой строитель не захочет выдергивать деньги из бизнеса и ждать, когда они вернутся. Ему проще взять через проектную компанию эти деньги у банка и внести свою часть, которая в течение определенного периода возвращается, так же, как и средства банка.

— Что не устроило банк в других регионах?

— Здесь основной вопрос заключается в необходимости принять региональный закон о ГЧП. Не все были к этому готовы, а федерального закона на тот момент не существовало. Нужна была политическая воля со стороны руководства субъекта, а также формирование проектной команды, которая займется реализацией проекта. Параметры проекта нужно было согласовать с Минфином, Минэкономики, Минобразования. И в Томской области координация была на высочайшем уровне. А если на руководящем уровне нет четкой уверенности в том, что этот проект в такой относительно новой форме может быть реализован, он начинает пробуксовывать. А до бесконечности уговаривать кого-то у нас нет возможности. Нам проще иметь дело с регионами, которые верят в нашу экспертизу, верят в наш опыт.

Также и ситуация с рассрочкой: она в любом случае подразумевает определенное удорожание — от этого никуда не уйти. По госзаказу регион просто платил за создание объектов, а здесь он должен компенсировать строительство плюс проценты и доходность, которые так или иначе набегают по банковскому и акционерному финансированию. А в Томской области все сложилось: проект был упакован в достаточно короткое время, объекты построены в надлежащие сроки. Сейчас они стоят и принимают детей.

— Сколько всего было построено?

— В рамках проекта было построено 15 зданий дошкольных образовательных учреждений на 2550 мест. Всего стоимость проекта составила 2,2 млрд руб., сумма представленных банковских кредитов — 1,7 млрд руб.

— А федеральный закон о ГЧП был в итоге принят?

— Да, он действует уже больше полутора лет, но, насколько мне известно, по нему пока ни одного проекта, к сожалению, не реализовано.

— Как вы думаете — почему?

— Во-первых, закон новый и всем потребовалось время, чтобы в нем разобраться: регионам нужно понять, как он работает. В федеральном законе было прописано, что все региональные законы о ГЧП нужно либо привести в соответствие, либо отменить. И все регионы по факту свои законы отменили. Есть еще один нюанс, который появился в 224-ФЗ,— это так называемое сравнительное преимущество. Чтобы проект был реализован на основе ГЧП, субъект должен по определенной методике посчитать, выгоднее ли региону реализовывать проект в рамках ГЧП, чем по госзаказу. И с учетом удорожания, о котором мы говорим, у многих участников рынка сохраняется ощущение, что госзаказ всегда будет выгоднее. А раз есть такое требование, ни одного проекта пока так и нет.

— Проект по строительству школ в Томской области должен реализовываться уже в рамках федерального закона. Почему банк теперь финансирует строительство школ?

— Тут произошла очень логичная история в связи с определенным демографическим подъемом, который был в середине 2000-х годов. Из-за него возникла необходимость создать к определенному моменту детские сады. Но дети вырастают — и вот уже появилась потребность в создании школ. В январе 2016 года к нам обратилась Томская область с просьбой о помощи в строительстве восьми школ. Они предложили реализовать проект уже в рамках нового федерального закона, но по аналогичной схеме, что и проект детских садов. Ранее в РФ школы не создавались на основе федерального закона о ГЧП, и проект в Томской области имеет все шансы быть первым в России проектом в сфере образования, реализуемым на основе нового закона.

Хочу отметить, что Томская область не ждет у моря погоды и выполняет определенные действия по созданию школ, объявляя конкурсы в рамках госзаказа. Но в год за счет собственных средств строят один-два объекта. Мы не говорим, что ГЧП всегда лучше, чем госзаказ. Просто есть определенные перспективы и определенный бюджет на текущие годы, который можно применительно к школам потратить через ГЧП с рассрочкой и растянуть обязательства субъекта. А что-то нельзя в ГЧП по каким-то причинам реализовать, и это нужно сделать именно через госзаказ. С механизмом ГЧП у региона появляется больше свободы за счет собственных средств реализовать какие-то другие проекты, а школы построить именно механизмом ГЧП. Поэтому в нашем представлении Томская область — очень продвинутый регион: он использует все доступные ему инструменты для того, чтобы решать свои задачи, в том числе социальные.

— Каковы сроки реализации проекта по строительству школ?

— К концу 2020 года должно быть построено восемь общеобразовательных школ на 1,1 тыс. учащихся каждая. Планируется, что они будут строиться этапами: три объекта в первый год, три — во второй, два — в третий. И пока школы строятся, Томская область расходы по строительству не несет. То есть по факту за три года стройки она бы могла за собственные средства построить три, а если очень сильно напрячься, то шесть школ. Одна школа стоит не меньше 1 млрд руб. И в рамках ГЧП регион может комфортно за три года получить восемь школ, по сути не неся никаких расходов. Платить она начнет, только когда будут сданы первые объекты: идет часть выкупа за первые три школы, после окончания второго года регион начинает выплату за следующие объекты, а потом будет ежегодный платеж за все восемь школ. Конкурса пока еще нет, но мы предполагаем, что рассрочка будет также примерно на пять лет.

Если в 2017 году будут запущены конкурсные процедуры и в начале следующего года они закончатся, то, вероятно, во второй половине 2018 года стройка может начаться. Тогда строительство первых школ завершится в 2019 году.

— Насколько банку выгодно участвовать именно в социальных проектах?

— Если говорить про нас, то Газпромбанк занимается финансированием практически всех отраслей экономики. При этом в инфраструктуре мы работаем по трем основным направлениям: дорожная и социальная инфраструктура, а также ЖКХ. И социальные, например медицинские, проекты чисто эмоционально получают наибольший отклик и от служб банка, когда мы рассматриваем заявку, и непосредственно у руководства. Понятно, что нужны условно и дороги, и все на свете, но когда вопрос идет о медицинских объектах в целом, других подобных социальных инициативах, то банк видит свою ответственность в масштабах страны. Для нас это очень важно.

Что касается дохода, в этих историях инициатором все равно является субъект. Мы вместе с инвестором являемся как бы инструментом, который позволяет региону как можно скорее получить эти социальные, нужные ему объекты. Банк имеет возможность это профинансировать, а инвестор может это построить и тоже что-то на стройке заработать. В принципе эта история интересна всем.

— Газпромбанк продолжает поддерживать социальные объекты, в создании которых он принимал участие?

— Когда объект уже сдан в эксплуатацию, частный партнер осуществляет его техническую эксплуатацию. Дальнейшее участие банка не нужно, так как в рамках проекта по ГЧП частный партнер создает все "под ключ": ни учебников, ни столов, ни стульев, ни лампочек закупать не надо. Вводится полностью готовый для принятия детей объект, более того, осуществляется его техническая эксплуатация. Приходи и пользуйся: здесь все готово.

Если же мы говорим про госзаказ, там разыгрывается все отдельно: кто-то спроектировал, кто-то построил, кто-то частично осуществляет эксплуатацию и так далее.

— Какие еще социальные проекты реализует или планирует реализовать Газпромбанк?

— У нас есть надежда, что в этом году в рамках федерального закона о ГЧП у нас появятся первые проекты по медицине и в социальной сфере. Мы ведем переговоры с несколькими регионами, но подробнее рассказывать пока преждевременно. Также банк участвует в создании в Московской области ПЭТ-центров (позитронно-эмиссионная томография — современный высокочувствительный метод диагностики, в том числе онкологических заболеваний). Здесь речь идет о Балашихе и Подольске.

В Санкт-Петербурге банк заключил соглашение по созданию реабилитационного центра для городской больницы N40. Проектные работы ведутся, стройка начнется в следующем году.

Источник: Коммерсант

Свернуть