logo
 

Мнение эксперта

По своей природе и экономическому замыслу Фонд развития имеет общие черты с прекратившими существование Инвестиционным фондом и ФНБ, по которым накоплена значительная статистика эффективности.

Еганян Альберт Суренович

Председатель совета директоров InfraONE

Подробнее Свернуть
Поделиться:

Правительство в 2018 году вернулось к вопросу о создании фонда развития объемом 3 трлн рублей, который может стать донором в исполнении «майских указов» президента. Подобный инструмент у властей был с 2006 года — это государственный Инвестиционный фонд, но его ликвидировали в 2017 году. Окажется ли эффективнее новая структура?

О необходимости внедрения инфраструктурной ипотеки чиновники заявляли еще на ПМЭФ в 2017 году, после которого началась и проработка этого механизма. Вскоре инфраструктурная ипотека на рынке стала считаться одной из экономических форм государственно-частного партнерства (ГЧП) и концессий. К концу 2017 года правительство утвердило план развития комплекса инструментов инвестиций в инфраструктуру, включая набор поправок в законы о концессиях и ГЧП.

Вопрос появления специализированного фонда де-юре вывели за скобки плана развития «инфраструктурной ипотеки» и направили на дополнительные согласования.

Весной 2018 года правительство сообщило о планах создания отдельного Фонда развития инфраструктуры. Его целью должно было стать финансирование магистральной инфраструктуры (core infrastructure) через ГЧП на возмездной основе, но на нерыночных условиях. Фонд планировали наполнять через выпуск облигаций под госгарантии.

И наконец, в начале июня идея создания отдельного такого инфраструктурного фонда преобразовалась в создание бюджетного (строка бюджета) Фонда развития. Он будет ориентирован на поддержку образования, здравоохранения, малого и среднего предпринимательства, экспорта, развития цифровой экономики и инфраструктуры, иных сфер, соответствующих целям, определенным «майскими указами».

Можно констатировать, что за 1 год идея трансформировалась от «инструмента поддержки инвестиций в инфраструктуру» (Фонд развития инфраструктуры) до «инструмента поддержки инвестиций в экономику» (Фонд развития).

Такая универсализация и отсутствие конкретного фокуса имеют свои минусы: правила и потребности, например, в «цифре» или в МСП существенно отличаются от мостов и больниц.

2018 vs 2008

Десять лет назад в России уже действовал подобный инструмент — государственный бюджетный Инвестиционный фонд (формально он был создан в 2006 году, но правила отбора и финансирования установили в 2008-м). Хотя де-юре Инвестфонд ликвидировали в 2017 году, он перестал инвестировать в новые проекты еще с 2011-2012 годов. Исключением было лишь дофинансирование небольших региональных инициатив. Потом был еще ФНБ, который почил в бозе относительно недавно.

В целом многие идеи, заложенные в основу Фонда развития в 2018 году, коррелируют с идеями Инвестфонда-2008. Стоит помнить, что на последнем выросло значительное количество чиновников, экспертов, бизнесменов, определяющих нынешний ландшафт инвестиционно-инфраструктурного рынка. Именно потому они зачастую сравнивают существовавшую модель с ожидаемой.

Инвестфонд наполнялся за счет сверхплановых нефтегазовых доходов. В этом было одно из его отличий от Фонда развития, который сформируют за счет госзаимствований — до 0,5% ВВП. Кроме того, старый фонд практически не работал в связке с другими инструментами рынка, что происходило либо по причине их отсутствия на тот момент (государственно-частное партнерство, специальные инвестиционные контракты — СПИК), либо слабого развития (концессии). Новый фонд должен избежать этого недостатка.

Ожидания и реальность

Конечная конструкция фонда по-прежнему не определена, во-первых, из-за того, что не закончены межведомственные согласования, а во-вторых, отраслевые федеральные министерства и ведомства пока содержательно не включились в эту деятельность. Как следствие, неясны и детали финансирования проекты.

Утверждение итоговой нормативной базы по будущему фонду состоится не ранее конца 2018-го – начала 2019 года. То есть фонд начнет работать не ранее начала — середины следующего года. Впрочем, нельзя исключать, что какой-либо проект рассмотрят и профинансируют уже в 2018-м в рекламных целях.

Поскольку по своей финансовой сути такой фонд будет прописан строкой в федеральном бюджете, то очевидно, что на процедуру софинансирования будут распространяться все или большая часть бюджетных правил и нормативов. Принадлежность фонда к бюджету – значительный минус с точки зрения процедур, но плюс с точки зрения долгосрочности. Рассчитанный на шесть лет фонд сможет принимать на себя и на бюджет более длинные инвестиционные обязательства.

По своей природе и экономическому замыслу Фонд развития имеет общие черты с прекратившими существование Инвестиционным фондом и ФНБ, по которым накоплена значительная статистика эффективности.

Потенциал фонда существенно переоценивается участниками рынка. Размеры Фонда развития, ФНБ и существовавшего Инвестфонда в относительном валютном выражении примерно сопоставимы. Однако, если сравнить количество проектов, планировавших заявиться в Инвестфонд и ФНБ, с количеством заявившихся и тех, которые действительно получили инвестиции, то можно понять, что количество реальных инвестиций было относительно небольшим.

Многое будет зависеть от того, насколько фонд развития будет синхронизирован с другими инструментами проектного финансирования, имеющими «госплечо» – СПИКами, ГЧП, концессиями и т. д. Пока можно предположить, что в силу «бюджетности» будущего фонда такая синхронизация произойдет.

Конструкция Фонда развития уже значительно отошла от первоначального замысла. Теперь это не фонд для инфраструктуры, а фонд для более широкой номенклатуры отраслей экономики, в первую очередь акцентированных в «майских указах».

В целом можно сделать вывод, что на подходе еще один неплохой инструмент развития, эффективность которого может быть высокой. Но это будет лишь один из источников финансирования проектов, причем не самый легкий с точки зрения прохождения процедур и не заменяющий иные источники.

Источник: Forbes

Свернуть

Какие системные задачи в сфере ГЧП решают поправки законодательства, предложенные для исполнения «дорожной карты» по инфраструктурной ипотеке?

Ольга Ревзина

партнер, Герберт Смит Фрихилз

Максим Ткаченко

Исполнительный директор Национального Центра ГЧП

Владимир Килинкаров

советник, руководитель российской практики ГЧП Dentons Europe

Подробнее Свернуть
Поделиться:

[эксперт]1[:эксперт]

Поправки, предложенные Минэко­номразвития, адресуют целый ряд вопросов и проблем рынка, возникав­ших в последние годы на практике.

Например, поправками вводится чет­кое разграничение между понятиями капи­тального гранта и платы концедента и прямо предусматривается, что плата концедента мо­жет полностью компенсировать затраты на со­здание объекта (полная компенсация расходов инвестора из бюджета стала камнем преткно­вения в резонансном “башкирском деле”).

Кроме того, предлагается разрешить подтвер­ждать соответствие конкурсным требованиям к квалификации со ссылкой на опыт акционе­ров или партнеров заявителя. Поправки также прямо предусматривают возможность рассмо­трения споров из концессионных соглашений в международном коммерческом арбитраже.

Среди других важных новелл стоит назвать возможность конкурсного отбора финансиру­ющей стороны, проводимого одновременного с основным конкурсом, а также проведения совместных конкурсов несколькими публич­но-правовыми образованиями, в результате ко­торых заключается одно соглашение.

Предлагаемые изменения направлены на сни­жение рисков инвесторов и повышение гиб­кости законодательного регулирования кон­цессий и ГЧП. Тем не менее, необходимо учитывать, что делать окончательные выводы пока рано, так как сейчас поправки находятся на этапе общественного обсуждения, и могут претерпеть изменения в будущем.

[эксперт]2[:эксперт]

В целом, законопроект стал итогом последовательной деятельности ре­гулятора по анализу существующих на рынке проблем, оценке потребности в регулировании пробельных вопросов и корректировке ошибочных норм законода­тельства, отрицательно «проявивших себя» на практике.

Пакетом поправок предлагается донастроить формы финансирования проекта публичной стороной: определить содержание капгранта и платы концедента, а также прямо обозначить возможность включения в проект МГД.

Глобальным является изменение подхода к определению объектов ГЧП, которое полно­стью устраняет необходимость корректировки закона для совершенствования перечня объ­ектов, и открывает «новые горизонты» приме­нения ГЧП-механизмов в отношении объектов недвижимого имущества.

Меняется и подход к решению спорных во­просов правоприменения. Проект предлагает опробовать механизм подготовки разъяснений по неоднозначным вопросам законодатель­ства, что существенно сократит количество возникающих споров, их доведение до рассмо­трения правоохранительными органами.

В части отбора инвестора и заключения со­глашений проект решает наболевшие вопросы предквалификации, вводит справедливую нор­му о компенсации расходов не победившего в конкурсе частного инициатора, а также уста­навливает множественность публичных сторон в одном соглашении, что позволит синхрони­зировать деятельность публичных образова­ний при реализации совместного проекта ГЧП.

Отдельно стоит отметить, что проект, наконец, решает один из самых насущных для рынка концессий экономических вопросов — он го­ворит о возможном обязательстве публичной стороны гарантировать закупки услуг, оказы­ваемых с использованием объекта ГЧП.

И наконец, проект обращается к донастройке 224‑ФЗ, снятию препятствий к его реализа­ции — он предлагает устранить несправедли­вость норм о залоге объекта ГЧП за счет уста­новления рыночной цены для выкупа объекта.

[эксперт]3[:эксперт]

Как ни парадоксально, одним из ос­новных вызовов на инфраструктурном рынке уже не первое десятилетие яв­ляется законодательство. Некоррек­тно сформулированные положения Закона о концессионных соглашениях и За­кона о ГЧП вкупе с большим количеством ба­рьеров и ограничений, с которыми сопряжено структурирование проектов ГЧП, не отвечают потребностям экономического развития и су­щественным образом тормозят приток част­ных инвестиций в публичную инфраструктуру. В дорожной карте развития “инфраструктур­ной ипотеки”, действительно, отражены мас­штабные планы по совершенствованию право­вого регулирования.

Предложений довольно много, ряд из них еще не проработан и обозначен недостаточно чет­ко. Из того, что более менее конкретно, сле­дует выделить признание Минэкономразвития России регулятором рынка ГЧП, расширение перечня объектов КС и СГЧП за счет воз­можности заключения соглашений в отноше­нии движимого имущества без обязательного включения в объект недвижимости, а также предоставление Правительству РФ полномо­чий по определению объектов, в отношении которых допускается заключение соглашений. Кроме того, решаются проблемы финансирова­ния проекта с публичной стороны — определя­ется содержание и природа платы концедента, а также концепция гарантии минимальной до­ходности, регламентируются гарантии госза­каза по принципу абонентского договора «take or pay». Стимулирование частной инициативы инвесторов предлагается за счет введения долгожданной компенсации расходов участ­ника конкурса, выступившего с инициативой заключения КС или СГЧП, но не победившего в конкурсе, на подготовку проекта (в размере до 1% от CAPEX). Кроме того, предлагается исключение запрета на участие кредитных ор­ганизаций и других юридических лиц, контро­лируемых государством, на стороне частного партнера в проектах ГЧП, а также закрепление возможности участия на стороне концедента (публичного партнера) в рамках одного согла­шения нескольких публично правовых образо­ваний — данные меры расширят возможности проектного финансирования и спектр возмож­ных проектов ГЧП.

 

Свернуть

Офсетный механизм обладает большим потенциалом применения не только в сфере производства и поставки лекарственных препаратов и медицинских изделий. Он также имеет перспективу использования в области транспорта, машин и оборудования для жилищно-коммунального хозяйства, в IT сфере

Артем Барашев

Руководитель проектного офиса ГБУ «ГАУИ»

Анна Дзембак

Главный эксперт в сфере инвестиций и ГЧП ГБУ «ГАУИ»

Подробнее Свернуть
Поделиться:

В условиях необходимости импортоза­мещения государство разрабатыва­ет новые механизмы привлечения ин­вестиций в индустриальные проекты. В 2015 году на нормативном уровне была за­креплена возможность вовлечения промыш­ленных объектов в государственно-частное партнерство. Тогда же отдельные промыш­ленные объекты вошли в перечень потенци­альных объектов концессии. Принятие та­ких норм не повлекло широкого применения концессии и ГЧП в промышленности.

Однако нарастающая потребность в действен­ных механизмах поддержки развития про­изводства позволила развиться также иным формам сотрудничества государства и бизне­са, квази-ГЧП в индустриальной сфере.

СПЕЦИАЛЬНЫЙ ИНВЕСТИЦИОННЫЙ КОНТРАКТ

Одним из инструментов поддержки инвести­ционных проектов в промышленной сфере яв­ляется специальный инвестиционный контракт (далее — СПИК), в рамках которого инвестор в установленные сроки обязуется создать, модернизировать или освоить производство промышленной продукции, а Российская Фе­дерация или субъект Российской Федерации принимает на себя обязательство предостав­лять инвестору отраслевые льготы и префе­ренции, а также обеспечивает стабильные ус­ловия ведения бизнеса.

Правовое регулирование СПИКа осуществля­ется в соответствии с Федеральным законом «О промышленной политике» и постановле­нием Правительства РФ «О специальных ин­вестиционных контрактах», устанавливающим основные требования к порядку заключения СПИКа с участием Российской Федерации. Правила заключения регионального или муни­ципального СПИКа устанавливаются на реги­ональном уровне.

СПИКом определяются срок действия кон­тракта, который равен сроку выхода проек­та на операционную прибыль плюс пять лет, но не более 10 лет, характеристики создавае­мой промышленной продукции, объем инвести­ций, но не мене 750 млн. рублей, перечень мер стимулирования и иные условия.

Меры стимулирования и государственной поддержки инвестор может выбрать само­стоятельно (в том числе совместно с промыш­ленным предприятием) при подаче заявления о заключении СПИКа.

В настоящее время законодательством РФ предусматриваются следующие гарантии, льго­ты и (или) преференции для участников СПИ­Ков (соответствующий список постоянно рас­ширяется, в том числе для отдельных отраслей промышленности):

стабильность налоговых условий на срок действия СПИКа (гарантия неповышения величины совокупной налоговой нагрузки на доходы участников СПИКа по сравнению с величиной совокупной налоговой нагрузки на их доходы в момент заключения СПИКа);

стабильность регуляторных условий — «де­душкина оговорка»

– льготы по уплате налогов (на федеральном уровне — возможность снижения ставки налога на прибыль вплоть до 0%, на реги­ональном — как по налогу на прибыль, так и в отношении налога на имущество и транс­портного налога, на муниципальном — по зе­мельному налогу при наличии соответствую­щей нормативной базы);

упрощенный порядок получения земель­ных участков в пользование без проведе­ния торгов;

– упрощенное приобретение статуса россий­ского производителя в отношении произво­димой по СПИКам продукции;

возможность приобретения в специальном по­рядке статуса единственного поставщика для государственных нужд (при принятии на себя обязательства по СПИКу осуществить инве­стиции на сумму более 3 млрд. руб.);

упрощенное приобретение статуса крупней­шего производителя промышленной продук­ции (в настоящее время актуально только в отношении утилизационного сбора для производителей специальной техники);

отраслевые субсидии.

Необходимо отметить, что в рамках СПИКа инвестор не получает от государства в соб­ственность какое-либо имущество либо бюд­жетные инвестиции.

Как показывает практика уже заключенных СПИКов, многим компаниям достаточно «де­душкиной оговорки». Для иностранных компа­ний, локализующих производство в России, наи­более востребована такая стимулирующая мера, как упрощенная процедура получения статуса российского производителя, который позволя­ет получить доступ к государственным закупкам и программам государственной поддержки.

К настоящему времени Российской Федера­цией в лице Минпромторга России заклю­чено более 10 СПИК, причем большая часть из них — с дочерними компаниями трансна­циональных или иностранных холдингов. Еще до 20 проектов федеральных СПИКов нахо­дятся на разных стадиях рассмотрения.

Несмотря на достаточную популярность СПИ­Ков у представителей бизнеса, механизм его заключения, по мнению инвесторов, нуждается в доработке. По итогам Петербургского между­народного экономического форума 2017 года в целях выполнения поручения Президента РФ по совершенствованию механизма заключе­ния СПИКов Минфином России подготовлен проект Федерального закона «О специаль­ных инвестиционных контрактах», который направлен на расширение сфер применения СПИКов и устранение препятствий к их за­ключению. Проектом закона устанавливается возможность заключения СПИКов в отноше­нии уже начатого инвестиционного проекта, расширяется круг участников СПИКов, увели­чивается объем инвестиций до 1 млрд. рублей, а также вводится механизм привязки предо­ставления мер стимулирования к результатам исполнения контракта.

Проект федерального закона был раскри­тикован Минэкономразвития России в части возможного ограничения конкуренции, к ко­торому может привести зафиксированный на длительный период льготный режим в от­ношении отдельного участника рынка, и отсут­ствия у такого участника стимула к повышению качества продукции.

Сейчас специальный инвестиционный контракт, вопреки сложившейся практике, может быть заключен без участия Российской Федерации в лице Минпромторга России как стороны. СПИК может выступать сугубо региональным механизмом взаимодействия государства и биз­неса. Тем не менее, он не предоставляет весь перечень мер поддержки, необходимых для успешной реализации промышленных проектов.

ГОСУДАРСТВЕННЫЙ КОНТРАКТ СО ВСТРЕЧНЫМИ ИНВЕСТИЦИОННЫМИ ОБЯЗАТЕЛЬСТВАМИ

Спрос на продукцию является одним из глав­ных факторов при принятии решения о соз­дании или модернизации производства. При этом государство, будучи крупнейшим центра­лизованным потребителем товаров во многих областях промышленности, может обеспечить вновь создаваемые предприятия долгосроч­ной гарантией спроса.

В связи с этим появился новый механизм стимулирования инвестиций в локализацию производства — офсетный контракт — дол­госрочный контракт на закупку товаров для государственных нужд с инвестиционными обязательствами поставщика по созданию, модернизации и (или) освоению производства таких товаров.

Офсетный контракт — это именно региональ­ный инструмент привлечения инвестиций в ин­дустриальную сферу.

Необходимо отметить, что в отличие от мо­дели стимулирования спроса через СПИК, где право поставки производимого товара возникает посредством включения компании в реестр единственных поставщиков товара на основании акта Правительства РФ, офсет­ный контракт в качестве основного условия изначально содержит твердое обязатель­ство публичной стороны осуществить закупку определенного количества товара по заранее установленной цене. Таким образом, обеспе­чивается именно гарантия закупки, а не ее воз­можность, как в случае СПИКа.

Инвестору такие контракты предоставля­ют длительную гарантию сбыта, а региону позволяют решить государственные задачи по импортозамещению, дают существенную экономию в цене закупаемого товара за счет длительного срока и большего объема закуп­ки, новые рабочие места, рост налоговой базы. Кроме гарантированного объема сбыта, пред­усмотренного контрактом, дополнительное преимущество в виде включения после выпол­нения инвестиционных обязательств компании в региональный реестр единственных постав­щиков. Это позволяет без проведения торгов продавать региональным государственным за­казчикам дополнительный объем производи­мого товара.

Возможность заключения офсетных контрак­тов на региональном уровне появилась с 1 сен­тября 2016 года, после вступления в силу принятых в июле 2016 года изменений в Феде­ральный закон «О контрактной системе».

Правительством РФ были утверждены особен­ности планирования закупок, предусматриваю­щих заключение офсетных контрактов (вклю­чая особенности определения и обоснования начальной (максимальной) цены такого кон­тракта), а также особенности проведения кон­курсов для определения поставщика, с которым заключается офсетный контракт.

При заключении офсетного контракта постав­щик — инвестор, который может являться только российским юридическим лицом, дол­жен инвестировать в развитие производства промышленной продукции не менее 1 млрд. ру­блей, при этом данное производство должно обеспечивать поставку товара, который в со­ответствии с законодательством Российской Федерации признается товаром российского происхождения.

Важным отличием офсетного контракта от СПИКа также является отсутствие ограни­чения по объему поставки продукции (по СПИ­Ку инвестор вправе поставлять до 30% произ­веденного товара на бесконкурсной основе).

Производитель вправе поставлять продукцию только на территории того субъекта РФ, с ко­торым заключен офсетный контракт.

Город Москва стал первым из субъектов Рос­сийской Федерации, заключившим офсетный контракт на поставку лекарственных средств с инвестиционными обязательствами постав­щика по локализации фармацевтического про­изводства на территории города. Контракт позволит реализовать новую схему лекар­ственного обеспечения, отвечающую интере­сам и москвичей, и бизнеса, и бюджета.

В октябре 2017 года ЗАО «Биокад» — один из крупнейших российских производителей ле­карственных препаратов — по итогам откры­того конкурса получило право в течение 10 лет поставлять для нужд Москвы препараты для лечения онкологических больных. Стоимость контракта по итогам торгов составила 14 млрд. руб. (цена в сравнении с начальной максимальной ценой контракта снизилась в ходе конкурса почти вдвое). ЗАО «Биокад» взяло на себя обязательство за три года построить высокотехнологичный фармацевтический завод полного цикла, а после завершения его строительства в течение семи лет поставлять городу 22 препарата, произведенных на этом заводе. Как минимум для двух из этих лекарств компания обязана обеспечить полный цикл производства, включая выпуск биологической субстанции. Город, в свою очередь, взял на себя обязательство закупать произведенные на заводе препараты. На сегодняшний день в рамках реализации условий контракта компанией ЗАО «Биокад» уже получен статус резидента ОЭЗ Технополис Москва (Алабушево). Уже ведется проектирование, а строительство фармацевтического завода должно начаться во второй половине 2018 года. 

Офсетный механизм обладает большим потенциалом применения не только в сфере производства и поставки лекарственных препаратов и медицинских изделий. Он также имеет перспективу использования в области транспорта, машин и оборудования для жилищно-коммунального хозяйства, в IT сфере. 

Также следует отметить, что часто сочетание различных механизмов сотрудничества государства и бизнеса могут дать больший эффект. В частности, совместное применение соглашений о ГЧП и СПИКов или офсетных контрактов и СПИКов могут создать более комфортные для инвесторов условия для вложения средств в развитие промышленности.

 

Свернуть

Если приведение в порядок региональной сети — это чисто бюджетная задача, то развитие скоростных автомагистралей — это ниша для частных инвесторов, где ГЧП вписывается очень гармонично

Михаил Блинкин

Директор института экономики транспорта и транспортной политики ВШЭ

Подробнее Свернуть
Поделиться:

Транспортная сфера является традиционным лидером по объему привлеченных инвестиций. О том, какие отрасли транспортной инфраструктуры требуют особого внимания, рассказал специально в интервью «ГЧП Журналу» директор института экономики транспорта и транспортной политики ВШЭ Михаил Блинкин.

Михаил Яковлевич, как вы оцениваете со­стояние транспортной инфраструктуры в России?

Ежегодно Всемирный экономический форум публикует итоги рейтингования всех стран мира по сотням показателей, среди них, в том числе показатели развития транспортной ин­фраструктуры в целом, а также состояния же­лезных и автомобильных дорог, портов и ави­ации. Также ежегодно мы у себя в институте строим корреляционные кривые, сравнивая эти показатели с уровнем благополучия стра­ны, измеренным через ВВП на душу населения; таким образом выстраиваются своего рода ми­ровые линии. По данным за 2017 год, точка РФ по показателю транспортной инфраструктуры в целом лежит чуть ниже «мировой линии», соответственно, при нашем уровне материаль­ного благополучия критического отставания от мировых показателей здесь нет.

Совсем иная картина в сегменте автомобиль­ных дорог, здесь отставание России колос­сальное. Такая же ситуация имеет место, если мы перейдем от макроэкономических показа­телей к макрогеографическим. Так, по уровню транспортной обеспеченности, рассчитанно­му по коэффициенту Энгеля, Россия не попа­дает даже в сегмент стран БРИКС, и при всех оговорках на географические особенности наши показатели соотносятся с показателями стран африканского кластера. Для справки: по коэффициенту Энгеля, Россия проигрыва­ет Польше в 3 раза, Турции в 1,3. При этом позиции России в не автодорожных отраслях транспортного сектора значительно выше — например, по состоянию железнодорожной инфраструктуры мы входим в первую мировую двадцатку.

Президент России поставил задачу в бли­жайшие шесть лет удвоить расходы на стро­ительство и обустройство автомобильных дорог России, на эти цели должно быть направлено 11 трлн руб., в то время как в 2012–2017 годах было выделено 6,4 трлн руб. С чего начать решение этой масштаб­ной задачи?

Очевидно, что политическая установка руко­водства страны, озвученная в послании пре­зидента России Федеральному собранию РФ, отражает остроту проблемы в автодорож­ной отрасли. Однако для того, чтобы разо­браться с состоянием автодорог, необходимо понимать, что недостаток финансирования не единственная проблема, которая вызывает беспокойство.

Первое проблемное поле — дефицит протя­женности, который выражается в следующем: если смотреть на схему автомобильных дорог образца 2018 года и времен Российской Им­перии, это одна и та же топологическая схе­ма, ведущая из Москвы, в то время как связ­ность страны должна быть сплошной. То есть ничего похожего на сеть автодорог, которая развита в США (Interstate Highway System) и в Китае, который работал над созданием ав­тодорожной сети в течение последних 25 лет. Второе — дефицит пропускной способности: около 30% головных участков дорог на подхо­дах к мегаполисам работают в режиме исчер­пания пропускной способности. Третье, что вызывает опасение, — это состояние автодо­рог в целом. Хотя за последние годы Россия значительно продвинулась в этом направлении во многом благодаря принятию постановления правительства РФ «О нормативах денежных затрат на содержание и ремонт автомобиль­ных дорог федерального значения и правилах их расчета». В частности, по заявлению Росав­тодора, порядка 80% федеральной сети нахо­дится в нормативном состоянии, очевидно, что на этом уровне инфраструктура поступатель­но приводится в порядок. Однако при общей оценке нужно иметь в виду, что федеральная сеть в России составляет около 50 тыс. км, в то время как общая протяженность россий­ских дорог — 1,5 млн км. Причем за преде­лами федеральной сети ситуация критичная. Однако все же поручение главы государ­ства — о том, что в дорожное хозяйство при­дут средства, — внушает оптимизм.

По моему мнению, мультиплицировать эффект от бюджетных вложений позволил бы уже ре­ализуемый приоритетный проект «Безопасные качественные дороги». Несмотря на то, что по объему федерального финансирования про­ект невелик, за счет его реализации уже уда­лось привести в нормативное состояние улич­но-дорожные сети ряда агломераций, а также добиться результатов в части ликвидации оча­гов аварийности. Если в рамках этого проекта с уже налаженным менеджментом (проектное управление), наработанной инфраструктурой управления и документами транспортного пла­нирования придут дополнительные деньги, это будет иметь колоссальный эффект для регио­нов. Очень важно направить деньги туда, где они будут работать.

Второе направление, которому правитель­ством РФ должно быть уделено особое вни­мание, — развитие каркасной сети, то есть сети дорог высших технических категорий. Причем, где и сколько строить, уже давно известно, например, ГК «Автодор» давно разработана программа по развитию на тер­ритории страны федеральных скоростных автодорог. Если обратиться к цифрам для наглядности, то на территории США протя­женность таких дорог превышает 100 тыс. км, в Китае в 1990‑е годы их не было вообще, од­нако уже сегодня китайская сторона опере­дила в этом направлении США, создав более 136 тыс. км дорог высших технических катего­рий, в то время как аналогичный российский показатель составляет чуть более 5 тыс. км. Хотя нужно иметь в виду, что все же в бли­жайшее время километраж этих дорог увели­чится за счет строительства трасс М4 «Дон», М11 Москва–Санкт-Петербург, Центральной кольцевой дороги Московской области, где ряд участков создается на принципах госу­дарственно-частного партнерства.

В каких отраслях дорожной сферы ГЧП имеет наибольшие перспективы?

Если приведение в порядок региональной сети — это чисто бюджетная задача, то раз­витие скоростных автомагистралей — это ниша для частных инвесторов, где ГЧП впи­сывается очень гармонично. И очевидно, что шансы прихода частных денег в этот сектор лежат вне сферы отрасли, поскольку реали­зация дорожных проектов во многом зависит от макроэкономической ситуации и конъюн­ктуры рынка. Для развития скоростной сети по схеме ГЧП и эксплуатации объектов в фор­мате платных дорог нет ни законодательных ограничений, ни потребительских и даже соци­ально-психологических. С уверенностью мож­но сказать, что на сегодняшний день в России инфраструктура принятия частных денег в до­рожное строительство создана, активное уча­стие в этом процессе продолжает принимать ГК «Автодор».

Помимо масштабных инфраструктурных строек большую перспективу также имеют локальные проекты — это в первую очередь строитель­ство железнодорожных переездов, которых в России уже за тысячи, в одном Подмосковье их за четыре десятка. И это достаточно успеш­ная практика, потому что вложения инвесто­ров не грандиозные, а окупаемость — 100%, разумеется, при адекватных тарифах.

Трасса М11 Москва–Санкт-Петербург (15–58 км), Западный скоростной диаметр (ЗСД), 1я секция ЦКАД, обход Одинцо­во — прошли ли эти проекты тест на готов­ность платить?

ЗСД — один из самых успешных проектов ГЧП, который полностью акцептован поль­зователем, причем трафик давно вышел на расчетный уровень. Что касается обхода Одинцово, он стал бы успешнее, если бы был организован еще один выход в Москву. Одна­ко, как только будет построен Северный ду­блер Кутузовского проспекта, который нахо­дится в планах у столичных властей, созданная инфраструктура станет более чем комфорт­ной. Еще интереснее участок 15–58 км трас­сы М11 Москва–Санкт-Петербург, поскольку этот проект претерпел серьезные сложности с реализацией — проблемными оказались и вопросы с трассировкой, и с историей Хим­кинского леса. Серьезно затянулись сроки его реализации, а расчеты, которые делались по тарифам и трафикам, относились к той опти­мистической эпохе, когда в РФ была стабиль­ная макроэкономическая ситуация и в целом наблюдалась высокая платежеспособность населения. В этой связи позитивный прогноз на окупаемость не совсем подтвердился на се­годняшний день, трафик оказался очень далек от расчетного. Какие перспективы? Мировой опыт основан на ставке на протяженные до­роги, а не на короткие участки, поэтому, когда М11 заработает полноценно, трафик вырастет.

Является ли вовлечение бюджетной состав­ляющей в ГЧП-сделках ключевым факто­ром их успешности?

Проекты ГЧП с отсутствием бюджетного уча­стия являются скорее исключением, чем пра­вилом. В первую очередь бюджетная состав­ляющая имеет абсолютно принципиальный характер в тех отраслях, где окупаемость объ­екта неочевидна или долгосрочная, как в слу­чае с автодорогами или железнодорожной инфраструктурой. Однако наивно полагать, что снять все инфраструктурные ограничения можно исключительно силами бюджета, поэ­тому в РФ создана вполне работоспособная схема привлечения частных инвестиций, в том числе уже активно апробируемая частная фи­нансовая инициатива.

Впрочем, самый успешный пример находится в смежном сегменте инфраструктуры. К при­меру, 28 лет назад в России не существовало сотовой связи, однако без всякого участия государства уже создана полноценная инфра­структура этой отрасли. Доказательством это­го выступают наши позиции в уже названном рейтинге, где у нас 5‑е место. Однако этого могло и не быть, если бы потребители (по ана­логии с автомобильными дорогами) не ока­зались готовыми платить за трафик. Можно утверждать, что ключевым пунктом в любых ГЧП-проектах является готовность пользо­вателей платить за инфраструктуру; именно платежи пользователей обеспечивают приток частных денег в проекты.

Сегодня в России на рассмотрении реги­ональных властей находится чуть меньше 10 трамвайных проектов. Почему имен­но теперь в стране взялись за данный вид транспорта?

Во всем мире наблюдается мощнейший ре­нессанс трамвайного хозяйства. Кроме того, трамвайные линии стали активно создавать даже в странах исключительно автомобильной культуры — в США, Канаде. Во‑первых, это обусловлено тем, что современные трамваи — это не те модели, которые были 20 лет назад, сейчас это легкорельсовый транспорт (Light Rail Transport), представляющий собой усо­вершенствованную пассажирскую рельсовую транспортную систему с подвижным соста­вом, предназначенным для эксплуатации как вне улиц, так и на улично-дорожной сети. Он имеет большую провозную способность, чем автобусный транспорт, и характеризуется эко­логичностью, высоким комфортом и безопас­ностью. Кроме того, серьезно продвинулось вагоностроение, в том числе в России.

К сожалению, трамвайное хозяйство развива­ется, так сказать, в противофазе с остальным миром. Трамвайные линии имеются в 62 горо­дах РФ, при этом, согласно официальным дан­ным Росстата, за последнюю четверть века го­довой объем перевозок трамваем сократился в 5,5 раз, в российских городах демонтировано порядка 20% трамвайных путей. Это происхо­дило из-за иллюзии того, что транспортную проблему в городах можно решить исключи­тельно за счет нагрузки на улично-дорожную сеть, однако планировочная структура горо­дов всего постсоветского пространства на это совершенно не рассчитана. Сегодня в ряде городов России, в том числе в Санкт-Петер­бурге, активно продвигаются трамвайные про­екты. Это означает, что упомянутые иллюзии постепенно уходят в прошлое. Наши города постепенно встраиваются в самые передовые на сегодня трамвайные тренды. Причем трам­вай реально интересен и инвестору, так как в мегаполисах трафик будет только расти.

­

Свернуть

На практике у органов власти сложилось мнение, что в силу отсут­ствия прямых положений о МГД в законода­тельстве о ГЧП, не может быть исключен риск оспаривания этих условий со стороны антимо­нопольных и иных уполномоченных органов

Светлана Дубинчина

Советник Практики проектного финансирования и ГЧП юридической фирмы ЛЕКАП

Олег Игнатьев

Юрист юридической фирмы LECAP

Подробнее Свернуть
Поделиться:

Особенностью инвестиционных про­ектов, реализуемых на базе концес­сионных соглашений и соглашений о государственно-частном или муни­ципально-частном партнерстве, является привлечение частного капитала на начальных этапах проекта с постепенным возвратом вложенных средств в процессе его реализа­ции. В связи с этим структурирование усло­вий о порядке получения доходов инвестором, необходимых для обеспечения возврата инве­стиций с учетом доходности и компенсации недополученных доходов, является обяза­тельной составляющей процесса подготов­ки концессионных соглашений и соглашений о ГЧП. От этих условий зависит финансовая состоятельность частной стороны, ее воз­можность обслуживать привлеченный долг и исполнять обязательства по эксплуатации объекта на последующих этапах проекта.

Тенденция к росту количества ГЧП-проектов с элементами бюджетного финансирования неизбежно приводит к возникновению судеб­ных споров о механизмах гарантий обеспече­ния доходности инвесторов и распределения финансовых рисков между сторонами. В нача­ле 2017 года антимонопольный орган признал противоречащим концессионному законода­тельству такой механизм компенсации расхо­дов концессионера, как плата за доступность, когда инвестиционные и эксплуатационные расходы концессионера полностью компенси­руются за счет бюджета с учетом доходности на вложения. Регулятор посчитал, что концес­сионная сделка с таким механизмом фактиче­ски прикрывает государственный контракт, для заключения которого предъявляются более жесткие требования к выбору частной сторо­ны. Несмотря на то, что суд первой инстанции поддержал антимонопольный орган, апелляци­онная инстанция отменила его решение, тем самым признав механизм платы за доступность не противоречащим законодательству.

Во второй половине 2017 года судебные спо­ры возникли относительно другого механизма обеспечения доходности концессионера — минимального гарантированного дохода (МГД, также гарантия минимального дохода, мини­мальная ежегодная выручка), краткий анализ которых приведен ниже. Несмотря на то, что за рубежом механизм МГД является распро­страненной практикой распределения рисков в ГЧП-проектах, в России он только набирает свою популярность, что в том числе связано с неоднозначностью правового регулирования этого механизма. Гарантия МГД предполагает, что частная сторона оказывает платные услу­ги неограниченному числу потребителей, а пу­бличная сторона осуществляет прямые плате­жи частной в случаях, когда уровень дохода или объем оказываемых услуг оказывается меньше, чем обусловлено в соглашении. МГД — это всегда условное обязательство публичной сто­роны: оно наступает только в случаях, когда фактические объемы выручки снижаются по от­ношению к установленным в соглашении.

Европейский центр экспертизы ГЧП описыва­ет МГД как условие о государственной под­держке частной стороны в части обеспечения ее доходности следующим образом: государ­ство гарантирует частной стороне определен­ный уровень загрузки или доходов (например, в случае снижения доходов ниже установлен­ного уровня публичная сторона возмещает разницу). Тем не менее, несмотря на значи­тельное улучшение кредитного качества про­екта в связи с наличием МГД в его структуре, в отличие от прямых в отличие от прямых гарантий по долгу перед финансирующими организациями, МГД пре­доставляет меньшую защиту, поскольку (1) основным бенефициаром является частная сторона, но не финансирующая организация; (2) даже если расходы частной стороны будут организованы надлежащим образом, все рав­но останется риск дефолта платежа по долгу в связи с недостаточностью денежного потока.

В российском законодательстве напрямую ин­ститут МГД для проектов ГЧП не закреплен (кроме проектов ГЧП в транспортной сфере).

Косвенные положения о МГД отражены:

– в статье 78 Бюджетного кодекса, согласно которой субсидии могут предоставляться на возмещение недополученных доходов в рамках концессионных соглашений и согла­шений о ГЧП (МЧП);

в статье 24 закона о концессионных согла­шениях и статье 19 закона о ГЧП (МЧП), согласно которым в качестве критерия кон­курса могут устанавливаться обязательства, принимаемые на себя концессионером (част­ным партнером) в случаях недополучения за­планированных доходов или возникновения дополнительных расходов.

С нашей точки зрения, текущее регулирование в целом предоставляет возможность струк­турирования условий о МГД в ГЧП проектах, однако практика судов показывает необходи­мость конкретизации положений законода­тельства, поскольку сложность бюджетного и тарифного регулирования приводит к раз­личным толкованиям, а для улучшения инвести­ционного климата необходима правовая опре­деленность. Поэтому на практике у органов власти сложилось мнение, что в силу отсут­ствия прямых положений о МГД в законода­тельстве о ГЧП не может быть исключен риск оспаривания этих условий со стороны антимо­нопольных и иных уполномоченных органов.

С учетом изложенного выше, на сегодняш­ний день актуальность сохраняют следующие проблемы правоприменения МГД, возника­ющие в связи со сложностью регулирования ГЧП-проектов, которые желательно разре­шить через внесение соответствующих кор­ректировок законодательства:

отсутствие универсального регулирования МГД для всех сфер реализации проектов ГЧП (прямо институт МГД закреплен только для платных автомобильных дорог и только в отраслевом законодательстве об автомо­бильных дорогах);

в законе о концессионных соглашениях и за­коне о ГЧП (МЧП) гарантия доходности пред­усматривается только на случаи изменения законодательства (федерального, региональ­ного, муниципального), приведшего к ухудше­нию положения концессионера и только в от­ношении тарифных проектов ГЧП в сфере жилищно-коммунального хозяйства и обра­щения с отходами;

отсутствует специальная категория платежа для реализации обязательства публичной стороны по обеспечению МГД. В рамках кон­цессионных соглашений и соглашений о ГЧП (МЧП) выделены такие специальные катего­рии, как плата концедента (только для кон­цессий), несение части расходов на создание и (или) реконструкцию (капитальный грант) и несение части расходов на эксплуатацию (эксплуатационный грант).

В феврале 2018 года Минэкономразвития Рос­сии был подготовлен законопроект о внесении изменений в законодательство о ГЧП, затраги­вающих, в том числе вопросы структурирования финансовых обязательств публичной стороны по концессионным соглашениям и соглашениям о ГЧП (МЧП). Далее рассмотрены основные положения этого законопроекта с точки зрения решения приведенных выше проблем и исклю­чения правовых неопределенностей при приме­нении механизма МГД в ГЧП-проектах.

ПОДХОДЫ К СТРУКТУРИРОВАНИЮ

Сегодня в российской практике реализации ГЧП-проектов есть два подхода к форме выпла­ты МГД — в составе платы концедента (только для концессионных проектов) и в качестве са­мостоятельного финансового обязательства публичной стороны (для проектов ГЧП в любой форме). Выплаты на возмещение недополучен­ных доходов производятся в случае недости­жения частной стороной закрепленных в согла­шении показателей деятельности — например, объема или стоимости за единицу услуги.

Принципиальные различия этих подходов в том, что МГД в виде отдельного финансового обя­зательства, как правило, используется, когда выплаты недополученного дохода публичной стороной ограничиваются составом условий, указанных в соглашении (особыми обстоятель­ствами); структурирование выплаты МГД через плату концедента не предусматривает ограни­чение оснований для выплат, выплаты произво­дятся по факту недостижения установленного в соглашении уровня доходности.

Кроме того, формулирование МГД через фор­мулу невозможно в случае его выплаты через плату концедента, плата концедента как крите­рий конкурса предполагает, что его начальным значением будет числовое либо формула рас­чета будет содержать строго определенный числовой коэффициент, значение которого выносится на конкурс, поэтому для ГЧП-про­ектов, в которых МГД рассчитывается в виде многофакторной формулы, такой способ вы­платы неприменим. С точки зрения бюджет­ного платежа разницы нет — выплаты про­изводятся в форме субсидии на возмещение недополученных доходов по статье 78 Бюд­жетного кодекса (для концессионных проек­тов плата концедента может также выплачи­ваться в форме бюджетных инвестиций).

Законопроектом Минэкономразвития России предлагается выделить следующие категории платежа концедента (публичного партнера):

(1) капитальный грант — финансирование ча­сти расходов в связи с проектированием, созданием и (или) реконструкцией;

(2) плата концедента (публичного партнера) — возмещение затрат после завершения созда­ния объекта, в том числе с учетом доходности (данную правку предлагается внести по моти­вам «башкирского дела», тем самым напрямую допуская механизм платы за доступность), и (или) возмещение недополученных доходов от использования (эксплуатации) объекта.

Необходимо отметить, что, как и ранее, пла­та концедента остается критерием конкурса. Плата публичного партнера стала новой кате­горией платежа в законе о ГЧП (МЧП), и она также должна устанавливаться в качестве кри­терия конкурса как финансовое обеспечение проекта публичным партнером.

Кроме того, законопроектом в законе о кон­цессионных соглашениях и законе о ГЧП (МЧП) предусматривается возможность структури­рования финансовых обязательств публич­ной стороны, исполнение которых ставится под условие — совершение или несоверше­ние определенных действий, наступление или ненаступление обстоятельств, зависящих или не зависящих от воли сторон.

Как мы видим, вопрос применения МГД при указанном выше подходе можно будет раз­решить более гибко, с учетом особенностей реализуемых проектов и видов деятельности, осуществляемых при использовании конкрет­ного вида имущества. Для одних проектов МГД можно будет структурировать через пла­ту концедента как «возмещение недополучен­ных доходов от использования (эксплуатации) объекта» (в этом случае достаточно факта недостижения установленных в соглашении показателей), для других проектов — через отдельное финансовое обязательство с при­менением многофакторной формулы. Несмо­тря на то, что и ранее выплаты МГД было до­пустимо осуществлять таким образом в силу положений бюджетного и гражданского за­конодательства, закрепление МГД в составе платы концедента и возможности исполнения условных финансовых обязательств исключит риски оспаривания выплат МГД вне зависимо­сти от формы его структурирования.

МГД И ТАРИФЫ

Особенность тарифных ГЧП-проектов состо­ит в наличии двух понятий, исходя из кото­рых может быть подсчитан недополученный доход, — валовая выручка, которая устанав­ливается в договорном порядке в соглаше­нии, и необходимая валовая выручка, которая определяется исключительно для целей уста­новления тарифа. Несмотря на то, что тари­фы частной стороны рассчитываются исходя из прогнозных значений по объемам услуг, существует риск того, что фактические объ­емы не будут соответствовать прогнозным. В связи с этим потребность в урегулировании порядка возмещения расходов частной сто­роны за пределами тарифного регулирования и разграничения понятий «валовая выручка», исходя из которой рассчитывается «договор­ный» недополученный доход, и «необходимая валовая выручка», исходя из которой рассчи­тывается «тарифный» недополученный доход, неизбежно проявляется в практике структури­рования и реализации ГЧП-проектов.

Показательным для рынка стало решение суда по концессионному соглашению о создании межмуниципальной системы коммунальной ин­фраструктуры на территории Челябинской об­ласти в отношении переработки и утилизации (захоронения) твердых коммунальных отходов на территории Челябинского кластера. В дан­ном деле прозвучал вывод о недопустимости включения в конкурсную документацию поло­жений об обязанности концедента возместить затраты и недополученные доходы концессио­нера, образовавшиеся вследствие:

(1) установления льгот по оплате услуг концес­сионера для отдельных категорий потреби­телей;

(2) снижения уровня загрузки объекта ниже минимального уровня, определенного конкурсной документацией, приведшего к недополучению доходов, либо возникновения не учтенных органом тариф­ного регулирования экономически обосно­ванных расходов.

Суд указал, что положениями закона о кон­цессионных соглашениях не предусмотрена возможность компенсации расходов концес­сионера в указанных случаях. Между тем, хо­тим обратить внимание, что законодательство о тарифах предусматривает следующие типы возмещения недополученных доходов:

(1) возмещение недополученных доходов, связанных с изменением тарифов, долго­срочных параметров, необходимой вало­вой выручки или с установлением тарифов на основе долгосрочных параметров, от­личных от установленных или согласован­ных ранее (недополученные доходы буду­щих периодов);

(2) возмещение экономически обоснованных расходов, не учтенных при установлении тарифов (например, расходы, связанные с незапланированным органом регулирова­ния при установлении тарифов ростом цен на продукцию), в том числе расходов, свя­занных с обслуживанием средств, направля­емых на покрытие недостатка средств (недо­полученные доходы прошлых периодов).

Как мы указывали выше, субсидии на возме­щение недополученного дохода, согласно ста­тье 78 Бюджетного кодекса, могут предостав­ляться в соответствии с условиями и сроками, предусмотренными концессионными соглаше­ниями и соглашениями о ГЧП (МЧП). Несмотря на то что условия этих соглашений в большей степени имеют частно-правовой характер, ус­ловия о выплате субсидий имеют публично-пра­вовой характер, аналогичный тем нормам, которые закрепляются в нормативных актах, согласно пункту 2 статьи 78 Бюджетного кодек­са (законы о бюджете и принимаемые в соответ­ствии с ними нормативные правовые акты).

Суды отмечают, что публично-правовой субъ­ект при определении категорий и критериев отбора субъектов, имеющих право на получение субсидий, самостоятелен в решении дан­ных вопросов, уполномоченный орган вправе самостоятельно устанавливать порядок и ус­ловия предоставления субсидий из бюджета.

С учетом принципа свободы договора, приме­нимого к концессионным соглашениям и согла­шениям о ГЧП (МЧП), их стороны вправе до­говориться о предоставлении субсидий любой категории, публичная сторона вправе принять на себя обязательство по возмещению недо­полученного дохода, но, по нашему мнению, основания для его возмещения не должны пересекаться с основаниями, предусмотрен­ными в отраслевом законодательстве (соот­ветственно, исключая двойное возмещение по одинаковым основаниям). Поэтому предло­женные в законопроекте поправки о возмож­ности закрепления в концессионных соглаше­ниях и соглашениях о ГЧП (МЧП) условных финансовых обязательств публичной сторо­ны соотносятся с практикой реализации та­рифных ГЧП-проектов, в которых МГД в силу специфики тарифного регулирования форму­лируется через отдельное (дополнительное) финансовое обязательство.

В этом смысле примечателен вывод суда в спо­ре о выплате МГД по концессионному проекту о строительстве объезда Одинцово, который указал, что с точки зрения правовой квали­фикации МГД (в том случае — минимальная ежегодная выручка) является порядком опре­деления дополнительной части обязательств, которые принял на себя концедент в связи с исполнением концессионного соглашения.

ПОДВОДЯ ИТОГ

Вариативность имущества, которое может быть объектом концессионных соглашений и соглашений о ГЧП (МЧП), а соответственно, и специфика отраслевого регулирования пока­зывают, что применения при структурировании МГД только одной формы его выплаты недо­статочно. Регулирование должно содержать легальные способы фиксации финансовых обязательств концедентов/публичных партне­ров с учетом сложившейся практики структу­рирования ГЧП-проектов — через плату кон­цедента (публичного партнера) в моделях, где минимальный уровень дохода может быть под­считан заранее, и через самостоятельное фи­нансовое обязательство для моделей, в кото­рых минимальный уровень дохода колеблется в силу различных факторов (в первую очередь в моделях с тарифным регулированием).

Учитывая все вышесказанное, мы приходим к выводу, что задача, которая ставилась раз­работчиками законопроекта, в случае сохра­нения в полном объеме приведенных выше положений будет решена — неоднозначность правового регулирования выплаты МГД и со­ответственно риски ее оспаривания больше не станут препятствием для использования этого механизма в ГЧП-проектах.

­

Свернуть