logo
 

Мнение эксперта

Чем больше регуляторы будут давать посыл о том, что правильно структурированные проекты будут пользоваться поддержкой федерации, тем больше этих проектов будет

Алексей Чичканов

Первый вице-президент Газпромбанка

Подробнее Свернуть
Поделиться:

Европейские компании после введения санкций перестали финансировать инфраструктурные проекты в России, поэтому основными инвесторами в эту сферу являются государство и крупный отечественный бизнес, в том числе Газпромбанк (ГПБ). На российском инвестиционном форуме, который пройдет в Сочи на следующей неделе, банк планирует обсудить с регионами проекты по  социальной инфраструктуре. В преддверии форума исполнительный вице-президент ГПБ Алексей Чичканов в интервью агентству "Прайм" рассказал о возрастающем интересе регионов к инструментам государственно-частного партнерства, следе "башкирского дела" и вопросах рынка к инфраструктурной ипотеке.

Участники рынка говорят о нарастающем влиянии санкций на строительство инфраструктуры. Концессионерам нескольких проектов даже пришлось менять акционерную структуру. Окажет ли дальнейшее ужесточение санкций влияние на рынок?

У нас таких проблем нет, но  я понимаю позицию инициаторов проектов. По сути, санкционное противостояние с самого начала настолько сильно изменило палитру игроков на нашем рынке, что сегодняшние изменения ничего к этому добавить не могут. Если раньше на инфраструктурном рынке хоть в небольшой степени, но присутствовали европейские и американские финансовые организации и инвесторы, то сейчас их в принципе нет. Они остались в реализованных сделках, но в новых проектах не участвуют уже давно. 

Возможность финансировать инфраструктурные проекты в евро и долларах со стороны игроков, которые учитывают эти санкции, пропала. Те же, кто игнорирует эти санкции – китайские и арабские инвесторы – и так рассматривают и входят в проекты, а те, кто вынужден учитывать санкции – их уже нет. Впрочем, и без них рынок растет на 50% в год. В том числе и потому, что государство, которое является главным инициатором и спонсором инфраструктурных проектов, все больше денег направляет не в госзаказ, а в ГЧП.

При этом некоторые госинституты стараются изменить правила игры. Например, если вспомнить суд ФАС с госкомитетом Башкирии по региональной дорожной концессии, так называемое "башкирское дело"... 

На любом развивающемся рынке вектор развития направлен не только вверх, всегда есть кто-то, кто (пусть даже неосознанно) пытается зайти на рынок и заявить свою позицию. Что сделала ФАС в "башкирском деле"? По сути, заявила, что на этом рынке к их позиции тоже надо прислушиваться. Что регулятором рынка ГЧП является не только Минэкономразвития, но и антимонопольная служба.

Но, объективно, так тоже можно заходить на рынок. Это вопрос тактики. Можно менять рынок цивилизованным способом - внося поправки в законодательство. А можно воспользоваться случаем и сделать его прецедентом, пользуясь своей компетенцией регулятора торгов.  

Что это им дало?

Они заявили свою позицию и, в конце концов, хоть Башкирия и выиграла апелляцию, теперь все поправки по инфраструктурной ипотеке согласовываются с ФАС.  

А что сейчас с поправками в закон о концессиях по мотивам "башкирского дела"? 

Есть проект поправок, который подготовила ФАС и направила в Минэкономразвития, есть проект поправок, который подготовило Минэкономразвития, но не в рамках поручения по итогам "башкирского дела", а в рамках инфраструктурной ипотеки. Там есть свои замечания по дорожной карте, которая должна быть утверждена в ближайшее время, поправки должны оказаться в правительстве в марте. 

Минфин еще осенью предложил свою версию правок, допустив возмещение затрат концессионера из бюджета. Но в этом случае государство выплачивает средства после сдачи объекта и рассчитывается с концессионером не менее чем через пять лет. Минэкономразвития раскритиковало эту инициативу.

Предложение Минфина и есть по сути предложение ФАС - разграничить госзаказ и концессии таким образом, чтобы по концессиям не раньше, чем через пять лет после окончания строительства можно было выплачивать плату концедента. Мы знаем о такой инициативе. 

Но в поправках Минэкономразвития, а мы именно его воспринимаем как главного регулятора концессий, такого ограничения нет. Есть разграничение способов поддержки со стороны государства – четко прописано, что такое плата концедента, что она в себя включает, есть поправка про то, что такое капитальный грант, и его отличия от платы концедента. Плата концедента – это плата на стадии эксплуатации, а капитальный грант – субсидия на стадии стройки. 

И, наконец, в отдельный раздел вынесены другие способы поддержки со стороны государства, а именно – госгарантии. Поправки готовы, разосланы во все заинтересованные органы власти, и мы рассчитываем, что в ближайшее время они будут доступны для публичного обсуждения. 

Госдума в первом чтении приняла поправки в закон о концессиях, которые, по мнению экспертов, могут серьезно навредить развивающейся частной концессионной инициативе. Известно вам об этом?

Да. Депутаты внесли проект поправок в закон, который на 99% касается одной достаточно актуальной темы по расширению рынка концессий и ГЧП и включению туда IT-продуктов – программного обеспечения, баз данных – всего, что связанно с цифровой экономикой. На сегодня объектом концессий может являться лишь "жесткая" инфраструктура – здания, сооружения, путепроводы и так далее, а программное обеспечение, которое, по сути, является движимым имуществом, объектом интеллектуальной собственности, не могло создаваться за счет частных средств в рамках концессий. Инициатива благая. 

При этом в законопроекте появилась статья, изменяющая процедуру подготовки любых концессионных проектов. Она требует, чтобы все концессии проходили перед заключением оценку сравнительного преимущества с госзаказом. На сегодняшний момент такая процедура предусмотрена законом о ГЧП. Почему появилась эта норма в законе, который касается исключительно IT-продуктов, непонятно. Это серьезно утяжеляет подготовку проектов и по частной инициативе, и по конкурсу. Важно, что для того, чтобы заключить концессионное соглашение, как сейчас заключаются ГЧП-соглашения, ты должен был бы пройти полугодовую проверку того, насколько твой проект лучше аналога на основе госзаказа. 

Но, насколько я понимаю, эту поправку вычеркнули?

Ее вычеркнули потому, что в отзыве правительства и в отзывах профильных министерств было написано, что такая инициатива является преждевременной. И, действительно, такая процедура глобально затормозила бы весь рынок концессий. Проект закона ко второму чтению не вызывает опасений, и мы его поддерживаем.  

Как в целом меняются структура и акценты рынка концессии? Имеет ли место тенденция смещения рынка с крупных дорогих проектов федерального уровня на проекты поменьше и подешевле в регионах?

Да, мы давно это замечаем и приветствуем такую тенденцию, потому что чем больше регионов будут структурировать проекты со своей собственной региональной поддержкой и с расчетом на федеральные субсидии, тем лучше для рынка. Региональных нужд в создании инфраструктуры гораздо больше, чем федеральных. 

Вопрос только в правильном структурировании и нахождении инвесторов, готовых зайти в этот низкомаржинальный и долгосрочный бизнес, в концедентах и федеральной поддержке, потому что спрос и предложение – главные аспекты при оценке возврата инвестиций. Если спрос таков, что может окупить только 20% от стоимости дороги, то 80% инвестиций должны быть бесплатными для проекта. И за счет кого их можно найти – за счет регионального бюджета, или частично за счет федерального, или за счет фонда развития инфраструктуры, который Минэкономразвития пытается создать и наполнить его пенсионными деньгами – неважно. Главное, чтобы был источник бесплатных денег, чтобы проект стал окупаемым на рыночных условиях. 

Но пока, как я понимаю, регионы берут скорее количеством, нежели качеством…

В ЖКХ – да. А так по-разному. Есть регионы, например, Ульяновск, которые делают маленькие концессии – в здравоохранении, социалке, по 100-300 миллионов рублей. Но если нужды таковы, что нет необходимости делать сразу на 20 миллиардов, то пусть так. Но затраты на упаковку такого проекта - анализ, консультации, поиск инвестора – превышают доходность от проекта, только если не выдавать кредиты по высоким ставкам. Я вижу, что появляются средние и крупные региональные проекты. Чем больше регуляторы будут давать посыл о том, что правильно структурированные проекты будут пользоваться поддержкой федерации, тем больше этих проектов будет, только посылов таких нет. 

В рамках инфраструктурной ипотеки рассматриваете какие-либо проекты?

Так как пока нет методики и непонятны ни отрасли, ни сам механизм поддержки – будут ли это госгарантии, капитальный грант, субсидирование процентной ставки, будет ли это в equity или только в долге – все эти неотвеченные вопросы на сегодняшний момент препятствуют прогнозу. Понятно, что будем "заносить" какие-то проекты. А от методики отбора проектов будет зависеть, пойдут ли туда инициаторы или нет. 

То есть механика работы инфраструктурной ипотеки рынку пока неясна?

Да. Если упрощенно, то вопрос стоит так – как будут предоставляться дешевые деньги в проект? Это будут акционерные средства или долговые? Через субсидирование дорогой рыночной ставки или она будет предоставляться в виде капитального гранта из фонда развития инфраструктуры? Никто пока на эти вопросы ответить не может. 

Когда, по вашим оценкам, могут быть заключены первые договоры по проектам в рамках инфраструктурной ипотеки?

Точно не в этом году. Надо сначала определиться с механизмами поддержки, затем создать фонд, затем выпустить облигации фонда и продать их пенсионным фондам и частным инвесторам, то есть, наполнить фонд. На все это минимум год нужен. После этого можно будет одобрять проекты и финансировать их, после заключения концессионных соглашений. Потом нужно дождаться выделения банковского финансирования, и только тогда проект получит  софинансирование из фонда. Думаю, в лучшем случае это 2019 год. 

Самая идея фонда была в том, что у пенсионных фондов имеется ликвидность для инфраструктурных проектов, но отсутствуют проекты, в которых с точки зрения Центробанка могут использоваться пенсионные деньги. И если фонд будет создан на федеральном уровне и будет приспособлен для денег пенсионных фондов и Центробанк разрешит покупать облигации такого фонда, то все будет нормально. Но несогласованность действий Минэка и Минфина по инфраструктурной ипотеке, конечно, немного нервирует. Насколько мы знаем, дорожная карта еще в прошлом году была внесена на рассмотрение правительства, но так и не утверждена. 

В середине февраля в Сочи пройдет Российский инвестиционный форум. Намерен ли Газпромбанк подписать контракты на этой площадке? 

У нас есть планы по подписанию, но не контрактов, а скорее соглашений о порядке взаимодействия по тем проектам, которыми мы занимаемся. Мы точно планируем подписание по подмосковному проекту – дороге, соединяющей Ярославское и Дмитровское шоссе, которую будет строить группа ВИС – как инвестор, финансирующий этот концессионный проект. Объем частного финансирования составляет 23 миллиарда рублей, надеемся, что сможем предоставить хорошие условия для инвестора. 

Также, возможно, у нас будут соглашения с регионами, где рассматриваются программы по строительству школ и детских садов. Вопрос пока обсуждается. 

А какие проекты Газпромбанку интересны в этом году? 

Мы традиционно смотрим на все, кроме мелких проектов в ЖКХ. В ЖКХ интересуют только те проекты, где региональные власти являются инициаторами и, соответственно, отвечают за свои обязательства своим бюджетом, потому что муниципалитеты у нас пока довольно слабы. Может быть, в этом году рассмотрим некоторые муниципалитеты, которые сравнимы с регионами - например, Новосибирск, Сургут. Однако муниципальные образования – это пока terra incognita для ГЧП-проектов, с нашей точки зрения. 

Структурируя концессию, ряд обязательств в любом случае передается концеденту. Если это муниципалитет, и для него такой проект – это полбюджета, то риск того, что он никогда не расплатится за этот проект, очень высокий.

 

Свернуть

Публичный партнер, привлекая частного партнера, получает технологическое и техническое развитие инфраструктуры, конкурентные рынки в сфере госсобственности и ускоренную реализацию инфраструктурных проектов

Кобенко Александр Владимирович

Врио вице-губернатора – министра экономического развития, инвестиций и торговли Самарской области

Подробнее Свернуть
Поделиться:

О том, какие условия готова предложить Самарская область инвесторам, пла­нирующим реализацию проектов ГЧП в регионе, как выстроена система про­ектного управления и какие проекты нахо­дятся в приоритете у правительства, специ­ально в интервью «ГЧП Журналу» рассказал врио вице-губернатора — министра эконо­мического развития, инвестиций и торговли Самарской области Александр Кобенко.

Александр Владимирович, как показал рейтинг регионов по ГЧП, Самарская об­ласть уже второй год подряд в тройке ли­деров. Какова формула успеха? За счет чего удается увеличивать объем инвести­ций в инфраструктурные проекты Самар­ской области?

Еще несколько лет назад ГЧП в Самарской области развивалось несистемно. Однако недостаточный уровень развития инфраструк­турных отраслей, таких как социальная сфе­ра, транспорт, коммунальное хозяйство, при дефиците инвестиций на их модернизацию обусловил необходимость внедрения новых механизмов решения общественно значимых государственных задач в рыночных условиях. Универсальной формой было определено ис­пользование государственно-частного пар­тнерства (ГЧП).

Начиная с 2013 года правительство Самар­ской области стало активно развивать ГЧП с учетом основных стратегических целей со­циально-экономического развития региона, а именно трех взаимообеспечивающих век­торов: улучшение качества жизни населения, рост конкурентоспособности экономики и по­вышение эффективности деятельности регио­нальных органов власти.

На сегодняшний день в регионе уже реали­зуется 26 проектов ГЧП с привлеченным вне­бюджетным финансированием более 16 млрд руб. Реализация указанных проектов позволит создать более 2,4 тыс. новых рабочих мест. Наибольший прогресс в применении механизмов ГЧП на территории Самарской области достигнут в сфере здравоохране­ния. Таким образом, ГЧП зарекомендовало себя действительно как один из возможных и эффективных механизмов решения государ­ственных задач в рыночных условиях. Приме­нение различных моделей такого взаимодей­ствия дает ряд преимуществ.

Публичный партнер, привлекая частного пар­тнера, получает технологическое и техниче­ское развитие инфраструктуры, конкурентные рынки в сфере госсобственности и ускорен­ную реализацию инфраструктурных проектов. Кроме того, повышается эффективность ис­пользования бюджетных средств, часть рисков переносится на частного инвестора, привлека­ется эффективный менеджмент, ускоряются темпы социально-экономического развития региона за счет внебюджетных инвестиций. Для частного партнера открываются новые инвестиционные возможности и соответствен­но новые источники доходов, возможность его участия в тех проектах, в которые раньше он не мог быть вовлечен.

В современных условиях наша совместная задача — сформировать экономику, лояль­ную к инвестиционным проектам с длительной окупаемостью. Инвестор, приходя на террито­рию Самарской области, должен быть уверен в успешности и устойчивости своего бизнеса на долгие годы.

Как выстроена система принятия решений о запуске проектов ГЧП? Что удалось сде­лать на пути формирования комплексного подхода к развитию инфраструктуры?

В 2013 году определен единый уполномочен­ный орган по подготовке, координации и со­провождению проектов ГЧП. Это министер­ство экономического развития, инвестиций и торговли Самарской области, в структуре которого создано специализированное под­разделение. Все сотрудники прошли соответ­ствующее обучение.

В период 2013–2016 годов в Самарской обла­сти сформирована вся нормативная правовая база в сфере ГЧП. Учитывая, что процедуры подготовки, заключения и сопровождения концессионных соглашений и соглашений о ГЧП определены федеральным законода­тельством, на региональном уровне приняты нормативные акты, позволившие четко ре­гламентировать взаимодействие органов ис­полнительной власти, органов местного са­моуправления, государственных учреждений и потенциальных частных партнеров при ра­боте с проектами ГЧП.

Положительный опыт Самарской области ос­нован прежде всего на правильном межведом­ственном взаимодействии, что соответственно гарантирует формирование единой позиции по проекту у уполномоченного органа и про­фильного ведомства. Таким образом, это по­зволяет избежать наиболее распространенной ошибки по неточному пониманию целей и задач самого проекта.

Каждый проект, предлагаемый к реализации с использованием механизма ГЧП, индиви­дуален. Так мы к ним и относимся, не приме­няя единых шаблонов. В связи с этим счита­ем особенно важным предпроектную работу. В частности, на первом этапе это формиро­вание полного анализа всех правоустанавли­вающих документов на объекты, земельные участки и т. д.

Далее, четкое определение сроков и ответ­ственных исполнителей по подготовке и реа­лизации проекта путем формирования пошаго­вой «дорожной карты» с указанием не только формальных процедур по конкурсному от­бору проекта ГЧП и строительным работам, но и промежуточных процедур по земельным и имущественным вопросам, таких как освобо­ждение земельного участка от существующих строений, приведение в соответствие с целя­ми проекта зонирования земельного участка, оптимизация инженерного обеспечения соз­даваемых объектов, определение технических параметров объекта.

В целях консолидации данных по всем проек­там ГЧП, реализуемым и планируемым к реа­лизации на территории Самарской области, а также организации контроля и отчетности проектной работы при помощи одного ин­струмента, позволяющего реализовать опера­тивный эффективный мониторинг проектами с минимальными временными затратами, в Са­марской области используется информацион­ная система сопровождения проектов «Портал ГЧП», аналогов которой нет в Российской Фе­дерации. Сейчас в ней собрана информация по 187 проектам.

В Самарской области на системной ос­нове организовывается подготовка ка­дров — специалистов органов управления в сфере государственно-частного и муници­пально-частного партнерства. Комплексные образовательно-консультационные программы разрабатываются Институтом развития госу­дарственно-частного партнерства при под­держке Национального центра ГЧП индивиду­ально для Самарской области с учетом уровня развития ГЧП в регионе. Это позволило со­здать профессиональную команду из более чем 200 специалистов органов государствен­ной власти, органов местного самоуправле­ния, государственных бюджетных учреждений. В 2016 году в рамках национальной премии РОСИНФРА Самарская область победила в номинации «Лучший образовательный проект в сфере ГЧП».

Что удалось сделать на пути формирова­ния комплексного подхода по отношению к инфраструктурному развитию, выражен­ному в документах стратегического планирования?

Механизмы ГЧП должны быть встроены в об­щую систему регионального стратегического планирования.

В июле 2017 года принята Стратегия социаль­но-экономического развития Самарской обла­сти на период до 2030 года. В основу стратегии развития Самарской области положены ана­лиз конкурентоспособности региона и резуль­таты опроса населения на тему удовлетворен­ности качеством жизни в регионе, участниками которого стали различные категории жителей всех муниципальных образований области — свыше 4 тыс. человек.

Проведенные опросы населения показали ряд ключевых проблем, которые тревожат насе­ление, в числе которых уровень медицинского обслуживания, нехватка и недостаточное ка­чество рабочих мест, низкое качество комму­нальных услуг, экологические проблемы.

На основе двух критериев — реализуемости и привлекательности проектов — был опре­делен пул ключевых стратегических проек­тов для развития области, сгруппированных по трем направлениям: промышленные, инфра­структурные и социальные. Учитывая высокую капиталоемкость проектов, среди них выде­ляются такие, реализация которых наиболее актуальна с использованием механизмов госу­дарственно-частного партнерства.

Основным инструментом реализации страте­гии стал соответствующий план ее реализации. Достижение же стратегических целей будет осуществляться посредством программного метода управления. В настоящее время порт­фель государственных программ Самарской области включает 17 госпрограмм, сформиро­ванных на основе ключевых направлений раз­вития области. Предполагается включить в них отдельным разделом «Государственно-частное партнерство» или конкретизировать суще­ствующий и предусмотреть анализ текущей обеспеченности и прогнозирование потребно­сти в объектах общественной инфраструктуры на долгосрочную и среднесрочную перспекти­ву в разрезе отраслей экономики.

В связи с волатильностью экономики какие изменения во взаимодействии с частными партнерами в реализации и финансирова­нии проектов вы можете отметить? Какие условия созданы для инвесторов?

Для наращивания частных капиталовложений в современных условиях не обойтись без при­влечения кредитных ресурсов. В настоящее время одной из ключевых проблем при реа­лизации инвестиционных проектов, с которой сталкиваются инвесторы, является проблема привлечения доступного финансирования, в том числе банковского.

Проекты Самарской области характеризуются стоимостью до 500 млн руб. и, как правило, ре­ализуются за счет собственных средств инве­сторов, доля привлеченного капитала состав­ляет менее 50 %.

В регионе работают залоговый фонд, гарантий­ный фонд Самарской области, которые позво­ляют инвесторам привлечь заемные средства.

Наиболее востребованной формой поддерж­ки для инвесторов остается индивидуальное сопровождение проектов. Работа межведом­ственных рабочих групп под координацией министерства экономического развития, инве­стиций и торговли позволяют это обеспечить.

Также для потенциальных инвесторов про­ектов ГЧП в Самарской области установле­на льготная арендная плата при предостав­лении в аренду неиспользуемых объектов культурного наследия, находящихся в неудов­летворительном состоянии и относящихся к собственности Самарской области или му­ниципальной собственности, в размере одного рубля за 1 кв. м в год (без учета НДС). Помимо этого предусмотрен критерий проектов, пре­тендующих на присвоение статуса стратеги­ческих инвестиционных проектов Самарской области, позволяющий в случае заключения с инвестором проекта концессионного со­глашения в отношении объектов социального обслуживания граждан предоставлять ему зе­мельный участок без торгов для жилищного строительства.

Ежегодно распоряжением правительства Са­марской области утверждается перечень объ­ектов, право собственности на которые при­надлежит или будет принадлежать Самарской области, в отношении которых планируется за­ключение концессионных соглашений. На се­годняшний день региональный перечень вклю­чает в себя 61 объект. Принятие аналогичных актов в установленных срок обеспечивается всеми 37 муниципальными образованиями Са­марской области.

Сейчас мы работаем над установлением льгот­ной арендной ставки для земельных участков, предоставляемых в целях реализации инвести­ционных проектов.

Ваш регион активно реализует миллиард­ные проекты в коммунально-энергетиче­ской сфере, в том числе в формате «ква­зи-ГЧП» — это строительство солнечной электростанции в Новокуйбышевске с при­влечением средств дочерней структуры ки­тайского консорциума Amur Sirius Power. Какой эффект ожидается от реализации таких проектов?

Новым направлением внедрения механизмов ГЧП, в первую очередь концессионных схем, определена модернизация сферы жилищ­но-коммунального хозяйства.

С 1 января 2017 года вступила в силу новая редакция федерального закона «О концес­сионных соглашениях» (закон), которая су­щественно изменяет концессионный режим в отношении объектов теплоснабжения, водо­снабжения, водоотведения и отдельных объек­тов таких систем (объекты ЖКХ). В частности, по концессионному соглашению, объектом ко­торого являются объекты ЖКХ муниципальной формы собственности, третьей стороной в обя­зательном порядке выступает субъект Россий­ской Федерации. В связи с этим подготовка конкурсной документации и концессионного соглашения осуществляется органом местного самоуправления совместно с органами испол­нительной власти. Также, закон устанавливает правовые основания заключения концесси­онного соглашения без проведения конкурса с лицом, у которого ранее до 1 января 2015 года права пользования объектом ЖКХ возникли на основании договора аренды.

Исходя из обозначенных законодательных норм, в работе правительства находится семь предложений о проведении муниципальных концессионных конкурсов и два предложения о трансформации договоров аренды в концес­сионное соглашение. Предполагаемый объ­ем привлекаемых инвестиций составит более 30 млрд руб.

Мы живем в мире будущего, которое невоз­можно себе представить без альтернативной энергетики. Возможность развития новых источников энергии сегодня всерьез обсужда­ется и частными компаниями, и государством. Понимая необходимость повышения надежно­сти электроснабжения региона, мы приступили к реализации проекта по созданию солнечной электростанции в городском округе Новокуй­бышевск. На эти цели планируется привлечь более 10 млрд руб.

Этот проект включен в число стратегически важных для нашего региона, и в настоящее время он является одним из крупнейших про­ектов в энергетике среди реализуемых на тер­ритории Российской Федерации.

Строительство в Новокуйбышевске солнеч­ной электростанции даст мощный мульти­пликативный эффект для экономики всей Самарской области. Помимо налоговых по­ступлений на период строительства будет создано около 200 рабочих мест, Самарская СЭС позволит сэкономить немало традици­онного топлива, и после ее выхода на полную мощность сократит объемы выбросов вред­ных веществ в атмосферу.

Минстроем России активно продвигается тема благоустройства, и Самарская об­ласть уже апробирует опыт реализации проектов в этой сфере на принципах кон­цессии. В чем привлекательность проектов по благоустройству для частных инвесто­ров, учитывая, что зачастую они не пред­ставляют большой капиталоемкости?

Применение механизмов ГЧП в отношении объектов благоустройства территорий му­ниципальных образований пока не получило значительного распространения в публич­но-правовых образованиях. На сегодняшний день существуют единичные примеры, которые можно охарактеризовать как лучшие практики, в первую очередь в благоустройстве парков, скверов и иных общественных пространств.

Самарская область является одним из регио­нов, реализующих проект по благоустройству парка. На территории городского округа Сы­зрань с 2015 года с использованием концес­сионного соглашения осуществляется рекон­струкции имущества, расположенного в парке культуры им. М. Горького. В рамках реализации проекта инвестор обязуется осуществить ме­роприятия по реконструкции имущества в пар­ке культуры имени Горького, ввести объект соглашения в эксплуатацию в порядке, уста­новленном законодательством Российской Федерации в срок не позднее 3 лет со дня под­писания концессионного соглашения. Капита­лоемкостью указанный проект не отличается, однако уже сейчас инвестор начал получать прибыль, которую направляет на дальнейшее благоустройство парка.

Свернуть

Любое расходование госсредств должно сопровождаться повышением эффективности и достижением целевых показателей со стороны получателей этой поддержки

Макрушин Алексей Вячеславович

Генеральный директор ассоциации «ЖКХ и городская среда» 

Подробнее Свернуть
Поделиться:

Генеральный директор ассоциации «ЖКХ и городская среда» Алексей Макрушин специально в интервью «ГЧП Журналу» рассказал о последних тенденциях в сфе­ре развития коммунальной инфраструктуры и факторах, сдерживающих приток внебюджетных инвестиций в отрасль.

Алексей Вячеславович, работа ассоциа­ции «ЖКХ и городская среда» синхрони­зирована с деятельностью рабочей группы Экспертного совета при правительстве РФ по развитию ЖКХ и комиссией по ЖКХ Общественного совета Минстроя России. Как вы оцениваете уровень коммунального ГЧП в России на данный момент? На сколь­ко оно соответствует потребностям эконо­мики на сегодняшний день?

На сегодняшний день государственно-частное партнерство развивается достаточно интен­сивно, и этот прорыв заметен невооруженным глазом. Во‑первых, все категории инвесторов распробовали этот механизм. Прежде всего, это относится к банкам, которые начинают ра­ботать с коммунальными концессиями как с ти­повыми продуктами. Во‑вторых, существенно повысилось качество самих инфраструктур­ных проектов, в том числе в части подготов­ки проектной документации. При этом нельзя сказать, что ограничивающими факторами для полноценного использования механизма ГЧП и концессии выступают проблемы норматив­но-правового регулирования. В каждой отрас­ли коммунальной инфраструктуры достаточно понятно и четко регламентирован порядок взаимоотношений всех участников процес­са — вплоть до того, что сами договоры, ко­торые должны заключаться, и типовые формы установлены и детально расписаны правитель­ством РФ. Скорее основным препятствием являются ограничения роста тарифов, а не то, что у нас плохо работает законодательство о ГЧП. Также важна часть проблем, сосре­доточенная в жилищной части: в активной фазе — дискуссии о порядке расчетов плате­жей за жилищно-коммунальные услуги.

Что сдерживает запуск инвестпроектов в сфере ЖКХ?

Помимо ограничений роста тарифов, сдержи­вающих привлечение инвестиций в коммуналь­ный сектор, наблюдается также повышенное внимание к проектам со стороны контроль­но-надзорных органов, что также является ба­рьером для роста количества проектов. Кроме того, большая доля проектов реализуется в му­ниципальных образованиях, которые чаще все­го имеют проблемы с незарегистрированным имуществом, а также с отсутствием кадров, способных подготовить интересные для рынка и качественные проекты.

Как вы оцениваете существующие инстру­менты финансирования? Все чаще в экс­пертной среде поднимается вопрос о ре­ализации потенциала негосударственных пенсионных фондов (НПФ), правда пока не решены вопросы регуляторной и ин­ституциональной среды. Насколько рабо­тоспособен этот механизм? Имеются ли успешные примеры вложений денег НПФ в проекты ЖКХ, которые могли бы быть ти­ражируемы?

Существующие механизмы финансирования проектов в ЖКХ достаточно традиционны. В основном это привлечение инвестиций за счет привлечения кредитов. При этом в недостаточной степени развито облига­ционное финансирование. Малые проекты не представляют серьезного интереса для крупных банков и не могут быть «упакова­ны» в облигации. Поэтому, как только будут разработаны механизмы института развития в ЖКХ, над которым работает отраслевое сообщество и Минстрой России, появится возможность финансировать большее коли­чество проектов через облигационные займы, путем секьюритизации кредитов или вы­пуска производных ценных бумаг.

Пенсионные фонды и страховые компании — одни из главных потенциальных источников привлечения инвестиций в сфере ЖКХ. Мы имеем успешный опыт реализации пенсионны­ми фондами проектов в водо-и теплоснабже­нии, а также в сфере обращения с отходами. Это, прежде всего, инвестиции, которые вкла­дывает УК «Лидер».

При этом основной сдерживающий фактор для инвестиций пенсионных накоплений за­ключается в тех ограничениях, которые уста­новил Центральный банк для размещения денег в ЖКХ. В частности речь идет о том, что инвестиционные проекты должны реали­зовываться в муниципалитетах с численно­стью населения более 1 млн человек. На наш взгляд, реализация инвестиционных проектов в ЖКХ — это гораздо менее рискованная операция, чем те, которые разрешено прово­дить пенсионным фондам в настоящее время, включая операции, связанные с землей, с раз­мещением денег в кредитных организациях. Наблюдая проблемы, с которыми сталкива­ются другие отрасли, сфера ЖКХ — одна из самых надежных для размещения средств пенсионных фондов. Поэтому надеемся, что в будущем все эти ограничения будут смягче­ны и пенсионные деньги придут в этот сектор.

В рамках доклада в правительство РФ Минстрой России прорабатывает вопрос создания института развития в ЖКХ как основного драйвера отрасли, обеспечива­ющего привлечение частных инвестиций в отрасль. О каких целях, задачах и направ­лениях деятельности института идет речь? Каким образом может выглядеть механизм финансирования инвестпроектов?

Создание института развития ЖКХ являет­ся одной из приоритетных задач для регулятора и экспертного сообщества. Учитывая, что в целом проекты в ЖКХ долгосрочные и инвестиции идут в государственное и му­ниципальное имущество, очень важно, чтобы эти долголетние проекты выдерживались, по ним осуществлялся возврат инвестиций и балансировались процентные ставки. Так, увеличение процентной ставки для 15‑лет­него проекта будет означать переплату для потребителей услуг ЖКХ. В связи с этим институт развития, с одной стороны, дол­жен поддерживать рыночные проекты, пре­доставляя дополнительные гарантии воз­врата инвестиций, которые вложил частный оператор. С другой стороны, институт дол­жен осуществлять поддержку инвестицион­ных проектов, обеспечивая муниципалитеты и регионы финансовыми возможностями для привлечения к подготовке проектов фи­нансовых консультантов. И, конечно, роль института важна в отношении ЖКХ в ма­лых городах и сферы очистных вод, кото­рая требует серьезного объема инвестиций. В этих проектах в большей мере инвестиции не окупаются за счет роста тарифов, поэто­му прямые механизмы господдержки здесь особенно актуальны. 

Мы рассчитываем, что институт сможет запустить механизм секьюритизации выдаваемых кредитов в ЖКХ, как это в свое время сделало АИЖК с рынком ипотечного кредитования

Причем сам этот проект мы очень часто на­зываем АИЖК в ЖКХ, подразумевая, что институт развития позволит запустить более выгодные для потребителей и для ресурсо­снабжающих организаций схемы привлече­ния финансирования.

Учитывая дороговизну кредитных ресур­сов, регионы показывают положительные примеры в получении господдержки. Од­нако с недавнего времени для получения средств Фонда содействия реформирова­нию ЖКХ для регионов установлены показатели эффективности использования финподдержки, удастся ли в этих условиях закрепить успех и простимулировать отста­ющих госзаказчиков?

На ближайший год через Фонд ЖКХ на под­держку инвестпроектов в коммунальном хо­зяйстве будут распределяться не такие боль­шие средства — около 5 млрд руб. Поэтому основная поддержка осуществляется в виде субсидирования процентной ставки по кре­дитам, привлекаемым в жилищно-коммуналь­ное хозяйство. Также очень активно идет обсуждение новых правил функционирования института развития в ЖКХ, поэтому я наде­юсь, что после того, как эти правила будут согласованы со всеми участниками процесса, у субъектов РФ появится больше возможно­стей обеспечить улучшение условий креди­тования инвестиционных проектов и получать денежные средства в виде капитальных гран­тов, то есть то, что в этом году сделать не уда­ется. При этом очевидно, что любое расхо­дование госсредств должно сопровождаться повышением эффективности и достижением целевых показателей со стороны получателей этой поддержки.

Летом стало известно, что правительство поддержало инициативу Минстроя России выделить субсидии из средств экологиче­ского сбора тем субъектам, которые перей­дут на новую систему по обращению с ТКО до конца 2017 года. Расскажите подробнее об этой мере. Как в целом в регионах об­стоят дела с переходом на новую систему обращения с отходами?

Ключевая задача заключалась в том, чтобы простимулировать субъекты РФ переходить на новую систему обращения с отходами. При этом на текущий момент средств, собранных за счет экологического сбора, недостаточно для оказания финподдержки всем регионам России, поэтому и финансирование имеет такой стимулирующий характер. Скорее всего, вопрос о том, как правильнее расходовать средства экологического сбора, еще будет обсуждаться. Это актуально, учитывая, что, например, в северных регионах сфера обра­щения с отходами должна быть выстроена со­вершенно специфическим образом, так как, с одной стороны, это малонаселенные терри­тории, с другой стороны — расходы, связан­ные именно с обращением с отходами на таких территориях, самые высокие.

Что касается ситуации с переходом на новую систему обращения с отходами во всех реги­онах, то реформа идет непросто. И это связа­но не только с проблемами законодательного регулирования, а с масштабом накопившихся проблем. Поэтому, когда был принят 458‑ФЗ и разработаны территориальные схемы об­ращения с отходами, регионы в полной мере осознали объем предстоящих работ. В част­ности, это послужило импульсом для запуска новых проектов по строительству мусоропере­рабатывающих производств, новых полигонов и мусоросжигательных заводов.

 

 

 

Свернуть

Необходимо установление прямой зависимости изменений инвестиционных программ от изменений концессионных соглашений

Светлана Дубинчина

Советник Практики проектного финансирования и ГЧП юридической фирмы ЛЕКАП

Дорохов Артем

Юрист Практики проектного финансирования и ГЧП юридической фирмы ЛЕКАП

Подробнее Свернуть
Поделиться:

Статья посвящена анализу оснований внесения изменений в инвестиционные программы в сфере ЖКХ, а также выявлению проблем, связанных с внесением таких изменений в случае заключения регулируемой организацией концессионного соглашения и дальнейшего осуществления деятельности в его рамках.

КОНЦЕССИОННОЕ СОГЛАШЕНИЕ И ИНВЕСТПРОГРАММА — ОСНОВОПОЛАГАЮЩИЕ ДОКУМЕНТЫ КОНЦЕССИОНЕРА

Концессионное соглашение, как известно, характеризуется долгосрочностью, что связано с необходимостью учета времени создания (реконструкции) объекта соглашения, окупаемости привлекаемых инвестиций, получения концес­сионером валовой выручки и других факторов. При этом для сферы ЖКХ на законодательном уровне созданы предпосылки к введению долго­срочного планирования деятельности. В част­ности, условия концессионных соглашений формулируются на основании утвержденных схем теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения, а оказание концессионерами услуг осуществляется по долгосрочным тарифам. С 2014 года концессионное соглашение года является одним из двух основных инструментов наряду с долгосрочной арендой, на осно­вании которых допустимо возникновение прав владения или пользования государственными и муниципальными объектами теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения.

Однако на практике возникают потребности в изменении состава имущества, входящего в объект соглашения в ЖКХ, что вызвано по­стоянно меняющимся объемом потребления услуг, необходимостью повышения качества услуг, изменением тарифного регулирования, истечением срока эксплуатации отдельных частей объекта, например котельных. Кроме того, проектная документация, подготовлен­ная концедентом в ходе подготовки к конкур­су, может также быть подвергнута изменени­ям при обнаружении концессионером ошибок в проектировании. Данные особенности при­водят к объективной необходимости внесения соответствующих изменений в концессионное соглашение в течение срока его действия.

Вместе с тем для любого потенциального инве­стора ключевым моментом является обеспече­ние возврата инвестиций, вложенных в проект. Для сферы ЖКХ обязательным документом, который обосновывает включение инвести­ционной составляющей в тариф, является ин­вестиционная программа. Данный документ выступает своего рода «дорожной картой» для регулируемой организации, так как в нем определяются мероприятия по строительству, реконструкции или модернизации объектов коммунального хозяйства, плановые значения показателей, источники финансирования, объ­ем инвестиций. При заключении регулируемой организацией концессионного соглашения основные мероприятия, предусмотренные со­глашением, должны также содержаться в ин­вестиционной программе. В связи с этим пред­ставляется, что указанные выше особенности концессионных соглашений в сфере ЖКХ должны влиять также и на инвестиционные программы концессионеров. Таким образом, необходимо выяснить, предусматривает такую взаимосвязь изменений действующее законо­дательство и правоприменительная практика или нет. 

КОНЦЕССИОННОЕ СОГЛАШЕНИЕ — ФУНДАМЕНТ ИНВЕСТПРОГРАММЫ

Согласно принятым правилам согласования и утверждения инвестиционных программ в сферах водоснабжения и водоотведения, те­плоснабжения, основные мероприятия, вклю­ченные в концессионные соглашения, должны обязательно содержаться в инвестиционных программах. При этом нормативно не рас­крывается, что входит в перечень основных мероприятий. На наш взгляд, речь идет о су­щественных условиях концессионных согла­шений, к которым относятся, в частности: (1) осуществляемая концессионером деятель­ность по созданию и (или) реконструкции объ­екта соглашения, (2) описание самого объекта и срок его создания (включая сроки отдельных этапов), (3) срок действия соглашения (ч. 1 ст. 10 115‑ФЗ). Кроме того, концессионные со­глашения, объектами которых являются объ­екты водоснабжения и водоотведения, а также теплоснабжения, должны содержать (4) зна­чения долгосрочных параметров регулирова­ния тарифов, (5) предельный размер расходов на создание и (или) реконструкцию объекта соглашения (ч. 1 ст. 42 115‑ФЗ).

Таким образом, концессионные соглашения являются основой для инвестиционных про­грамм концессионеров. В связи с этим про­цессы внесения изменений в концессионные соглашения и инвестиционные программы должны быть в максимальной степени симме­тричными. Иными словами, в той части, когда изменение в концессионное соглашение при­водит к потребности изменения инвестицион­ной программы, одно должно быть обязатель­ным основанием для другого.

КОГДА МОЖНО ВНОСИТЬ ИЗМЕНЕНИЯ?

Общее нормативное регулирование инвестици­онных программ, концессионных соглашений, закрепленное в законодательных актах и нор­мативных правовых актах правительства РФ, содержит положения о возможности внесения изменений (корректировки) в данные докумен­ты по ряду оснований. При этом представля­ется необходимым также указать основания изменений территориальных схем, так как данные документы содержат описание соот­ветствующих систем (водоснабжения и водо­отведения, теплоснабжения), а также описание организации и осуществления деятельности в их рамках, тем самым во многом предопре­деляя содержание инвестиционных программ и концессионных соглашений.

В правоприменительной практике при рассмо­трении случаев изменения инвестиционных про­грамм наблюдается общее следование указан­ным нормативным правилам. Чаще всего суды различных инстанций в качестве оснований для внесения изменений в инвестиционные програм­мы организаций в сфере водоснабжения и водоотведения рассматривают: (1) необходи­мость дополнения мероприятиями по увеличе­нию мощности по производству ресурсов и (или) пропускной способности сети инженерно-тех­нического обеспечения, к которой будет под­ключаться объект капитального строительства; (2) необходимость дополнения мероприятиями по приведению качества питьевой воды в соот­ветствие установленным требованиям.

В судебной практике в сфере теплоснабже­ния содержится достаточно большое количе­ство дел, в которых рассматриваются случаи изменения инвестиционных программ при под­ключении объектов капитального строитель­ства к системе теплоснабжения при условии внесения изменений в схему теплоснабжения. Иными основаниями для изменения инвестиционных программ также при условии внесения изменений в схему теплоснабжения являются: (1) актуализация схемы теплоснабжения в связи с заменой строительства объекта (котельной) на модернизацию; (2) изменение (уменьше­ние) присоединяемой нагрузки, происшедшее за счет перераспределения мощности по ранее подключенным аварийным объектам.

ИЗМЕНЕНИЕ КОНЦЕССИОННОГО СОГЛАШЕНИЯ – ПОВОД ДЛЯ ИЗМЕНЕНИЯ ИНВЕСТПРОГРАММЫ?

По общему правилу ч. 3.8 ст. 13 федерального закона «О концессионных соглашениях» изме­нение существенных условий концессионного соглашения концедентом в котором является субъект РФ или муниципальное образование, осуществляется по согласованию с антимо­нопольным органом при наличии оснований, установленных постановлением правительства РФ (см. Таблицу 1). Для сферы водоснабже­ния и водоотведения, а также теплоснабжения установлено дополнительное основание — внесение в установленном порядке изменений в схемы теплоснабжения, водоснабжения, во­доотведения, в связи с которыми стороны ока­зываются неспособными выполнить принятые обязательства. Казалось бы, при существова­нии такого регулирования устанавливается же­лаемая «синхронизация» изменений концесси­онных соглашений и инвестиционных программ, так как устанавливается единое основание для таких изменений — изменение схемы. Однако для внесения изменений в концессионное со­глашение установлено дополнительное усло­вие, выраженное в невозможности исполнения сторонами принятых на себя обязательств. Поэтому в таком случае говорить о какой-либо «синхронизации» изменений не приходится.

Кроме того, необходимо учитывать следующие обстоятельства. Во‑первых, антимонопольный орган может отказать в согласовании изменений условий концессионного соглашения, если с дня заключения концессионного соглашения и до дня регистрации в антимонопольном ор­гане заявления прошло менее одного года.

Учитывая тот факт, что в первый год боль­шинство проектов находится на стадии про­ектирования, отказ в изменении параметров объекта концессионного соглашения, объема необходимых инвестиций не только не может гарантировать стабильность правового поло­жения сторон, а наоборот, делает его менее определенным. Более обоснованным было бы предоставление концессионеру возможно­сти изменять основные условия концессион­ного соглашения, но в ограниченных случаях и в ограниченном объеме (к примеру, размер привлекаемых инвестиций не может изменять­ся больше чем на 20 %), тем более что для этого уже имеются законодательные предпо­сылки. Речь идет о действующем с 1 января 2017 года положении, допускающем обраще­ние участников конкурса на право заключения концессионного соглашения в сфере водо­снабжения, водоотведения и теплоснабжения с предложениями об изменении конкурсной документации, в том числе проекта концесси­онного соглашения (в соответствии с ч. 6 ст. 46 115‑ФЗ). Кроме того, нельзя не обратить внимание на зарубежный опыт. Схожий ин­струментарий по внесению изменений имеется у подрядчиков при реализации проектов типа инжиниринг, прокьюримент, строительство (EPC Projects) и проектов, выполняемых «под ключ» (Turnkey Projects), также характеризу­ющихся долгосрочностью и комплексностью, на основании разработанных международ­ной федерацией инженеров‑консультантов (FIDIC) «Условий контрактов на строитель­ство» (Conditions of Contract for Construction). В частности, подрядчик может подать запрос инженеру о необходимости изменений условий контракта, касающихся предмета и качества выполняемых работ, последовательности или сроков выполнения работ и др.

Во‑вторых, при попытке внесения изменения в территориальную схему концессионер мо­жет столкнуться с ситуацией, когда концедент, выступающий в качестве уполномоченного органа, отказывает теплоснабжающей или во­доснабжающей организации–концессионеру во внесении изменений в схему теплоснабже­ния или водоснабжения. Основанием для тако­го отказа теплоснабжающей организации мо­жет быть формальный повод — несоблюдение требований к порядку разработки и утвержде­ния схем теплоснабжения (п. 19 постановления правительства РФ № 307 «О порядке подклю­чения к системам теплоснабжения…»).

Таким образом, в нормативных актах, регу­лирующих утверждение, изменение инвести­ционных программ регулируемых организа­ций в сфере водоснабжения и водоотведения, а также в сфере теплоснабжения, учтено лишь небольшое количество случаев, которые могут расцениваться в качестве оснований для изменения соответствующих инвести­ционных программ. К тому же приведенные основания внесения изменений в инвестици­онные программы, концессионные соглашения, территориальные схемы упускают множество практических проблем исполнения концесси­онных соглашений, возникающих в связи с раз­личиями в проработанности проектных доку­ментаций на создаваемые (реконструируемые) объекты. К примеру, при попытке изменения проектной документации, разработанной концедентом до заключения концессионного соглашения и включенной в конкурсную доку­ментацию, в силу содержащейся в такой проектной документации ошибки могут возник­нуть объективные сложности по приведению концессионного соглашения и инвестиционной программы в необходимое соответствие, так как концессионер будет вынужден выполнять работы, не предусмотренные инвестиционной программой: нести расходы на изменения про­ектной документации и привлекать инвестиции в большем объеме, чем изначально было пред­усмотрено инвестиционной программой.

РЕЗЮМЕ

Взаимосвязь основных условий концессион­ных соглашений, инвестиционных программ концессионеров и территориальных схем, разра­батываемых для отдельных сфер ЖКХ, установ­лена на уровне федерального законодательства. Изменчивость одного из указанных документов, как правило, оказывает влияние на обязатель­ства сторон концессионных соглашений, свя­занных с соблюдением условий другого. Воз­можность внесения изменений в утвержденные инвестиционные программы имеет существенное значение для регулируемых организаций, кото­рые являются концессионерами, так как позво­ляет им корректировать различные параметры своей деятельности, в том числе объемы инве­стиционных вложений, изначально предусмо­тренные для строительства, модернизации или реконструкции инфраструктурных объектов.

Вместе с тем использование данной возмож­ности регулируемыми организациями, заклю­чившими концессионное соглашение, может сопровождаться значительными сложностя­ми, так как, во‑первых, для таких организаций установлено ограничение изменения объема инвестиций, а во‑вторых, возможные измене­ния концессионных соглашений не рассма­триваются в качестве оснований для измене­ния инвестиционных программ. В связи с этим существующее нормативное регулирование, допускающее указанный выше диссонанс в ре­гулировании условий изменения основных до­кументов, регулирующих обязанности и права концессионера, может приводить к сложностям формирования объективного источника возврата инвестиций при увеличении их объ­ема в случаях изменения концессионного со­глашения. Особенностью концессионного со­глашения как основной экономической модели государственно-частного партнерства в сфе­ре ЖКХ является продолжительность срока, в течение которого концессионер реализует предусмотренные условиями соглашения ме­роприятия, поэтому вероятность того, что некоторые условия необходимо будет менять в силу объективных внешних факторов (изме­нение законодательства, макроэкономической ситуации, износ оборудования и т. п.), довольно высока. При этом основания, по которым анти­монопольные органы могут менять концесси­онные соглашения, достаточно ограниченны и не охватывают ряда оснований для внесения изменений в соглашения, которые уже сфор­мировались на рынке. Отсутствие синхрони­зации изменений инвестиционной программы концессионера с изменениями концессион­ного соглашения на протяжении длительного срока действия концессионного соглашения может создать концессионеру сложности при учете уже исполненных им обязательств при тарифообразовании или при возмещении расходов в иной форме. Для потребителя это также может повлечь негативные последствия в силу отсутствия гибкости со стороны концес­сионера при меняющейся конъюнктуре рынка.

Таким образом, для улучшения инвестиционно­го климата в сфере ЖКХ назрела потребность в более тщательной проработке уже установ­ленных оснований изменения концессионных соглашений, а также в нормативном закрепле­нии новых оснований. Кроме того, необходимо установление прямой зависимости изменений инвестиционных программ от изменений кон­цессионных соглашений и территориальных схем, а также возможности корректировки инвестиционной программы концессионера в части объема инвестиций и необходимых мероприятий, что обеспечит стабильное осу­ществление использования объекта концес­сионного соглашения за счет инвестиционной составляющей тарифа.

Свернуть

Для того, чтобы IT-проекты могли быть реализованы по схеме ГЧП, нужно, в первую очередь, подготовить нормативную почву. На сегодняшний день законодательство о ГЧП не допускает заключения ГЧП-соглашений в отношении IT-объектов

Огородова Ульяна Сергеевна

Директор департамента ГЧП Althaus Group

Подробнее Свернуть
Поделиться:

Директор департамента ГЧП Althaus Group Ульяна Огородова о новых механизмах партнерства государства и бизнеса в сфере IT.

Правительство РФ в целях стимулирования развития цифровой экономики поставило задачу – разработать нормативные правовые акты, направленные на развитие механизмов государственно-частного партнерства (ГЧП) в области цифровой экономики (п. 1.16.1. Дорожной карты программы «Цифровая экономика РФ», утв. Распоряжением Правительства РФ от 28.07.2017 г. №1632-р).

Так зачем нам это нужно, как эти механизмы могут выглядеть и что уже сделано?

Для понимания текущей ситуации цифрового развития России предлагаю обратиться к актуальным цифрам некоторых исследований. Посмотрим на некоторые рейтинги:

The Global Competitiveness Index (World Economic Forum). 2017. В рейтинге по индексу глобальной конкурентоспособности из 137 стран Россия в этом году заняла 38-е место, показав небольшой рост – 5 строчек. При этом по параметрам «Технологический уровень» мы на 57-м месте, «Инновационный потенциал» - на 49-м. Лидер рейтинга – Швейцария.

UN E-Government Survey. 2016. Согласно данным доклада ООН, Россия занимает 35-е место с потерей 8 позиций по сравнению с 2015 годом. Первую строчку рейтинга занимает Великобритания.

Innovations Indicator (acatech и BDI). 2017. По версии немецких ученых по уровню инноваций российская экономика заняла 27-е место из 35 стран. В этом рейтинге Россия практически не двигается с 2000-х. Лидером рейтинга уже много лет также является Швейцария.

Digitalisierungsindikator (acatech и BDI). 2017. По рейтингу «цифровизация экономики» Россия заняла 29-е место. На 1-м месте Финляндия.

GII (INSEAD). 2017. По подсчетам французских ученых в «Глобальном индексе инноваций» Россия занимает 45-е место из 127 стран. Лидер рейтинга, как и по версии немецкого рейтинга, - Швейцария.

Эксперты BCG также составляют свой рейтинг, и, по их прогнозам, одним из сценариев дальнейшего цифрового развития России является все большее отставание от наиболее развитых стран. Если не будут приложены дополнительные усилия и государство не создаст благоприятные условия для развития онлайн-рынков и сервисов, страна может пойти по пути Венесуэлы, отставание которой от лидеров рейтинга за последние пять лет увеличилось более чем в 1,5 раза (Boston Consulting Group. 2016).

В реальном выражении вклад цифровизации в экономику России за восемь лет составит от 4,1 трлн до 8,9 трлн руб (McKinsey. 2017). Если посмотреть на динамику, то объем бюджетных вливаний в информатизацию госуслуг вырос на 10%: с 98.087 млн в 2015 г. до 106.243 млн в 2016 г. (UN E-Government Survey. 2016).

Вместе с тем, на рынке сократилось количество проектов и объем оказанных услуг в рамках одного контракта – это произошло, в том числе из-за сильного удорожания импортных комплектующих. Учитывая, что мы пребываем в дефиците бюджета, и ощутимого роста рубля не предвидится, замедление темпов информатизации госуслуг и отставание по уровню цифровизации от стран Европы и Америки похоже неизбежны.

Конечно, всегда есть выходы. Здесь можно говорить об импортозамещении или унификации ИТ-решений, но это очевидно не самые быстрые и легкие пути для решения проблемы. Наиболее быстрым и интересным с точки зрения экономической выгоды представляется рассмотреть вариант взаимодействия бизнеса и власти по модели ГЧП (концессии или соглашения о ГЧП). Данное решение основано на принципе win-win и, конечно, не устранит бюджетного дефицита, но послужит фактором долгосрочного роста рынка IT в России.

В случае госзаказа, который работает сейчас, прибыльность бизнеса обеспечивается количеством заказов, и стимула вкладываться в R&D и улучшать качество продукта, предлагаемого потребителю, нет. Однако в условиях секвестра бюджета и сокращения заказов такая модель себя исчерпала.

По модели ГЧП часть затрат на информатизацию и часть рисков берет на себя частный партнер, при этом он получает новый источник дохода и гарантированный спрос на 10-15 летнем горизонте планирования. Таким образом, частный партнер, прежде всего, сам заинтересован в улучшении качества товара или услуги. Для государства это означает рост конкуренции при сокращении затрат на информатизацию и одновременном увеличении охвата, а также повышение социальной эффективности за счет улучшения качества ИТ-решений.

С финансовой точки зрения такие решения предполагают достаточно небольшой объем вложений с высоким уровнем окупаемости – это свойственно для IT-бизнеса в целом.

О предстоящих поправках в законодательство о ГЧП

Для того, чтобы IT-проекты могли быть реализованы по схеме ГЧП нужно, в первую очередь подготовить нормативную почву. На сегодняшний день законодательство о ГЧП (Федеральный закон № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» и Федеральный закон № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве…») не допускает заключения ГЧП-соглашений в отношении IT-объектов.

С точки зрения имплементации IT-объектов (программы для ЭВМ или базы данных), прежде всего, надо отметить, что они являются движимым имуществом, что нехарактерно ни для концессий, ни для соглашений о ГЧП. Сейчас обозначенные законы регулируют отношения партнеров в отношении исключительно тяжелой инфраструктуры (капитального строительства).

Есть такое мнение, что на сегодняшний день уже можно реализовать проекты ГЧП в сфере IT. Вот только это означает использование схемы номинального строительства, что не является однозначным в смысле чистоты правоприменения. Нельзя сказать, что в этой ситуации IT-решения вовсе не используются в ГЧП. Так реализуются, например, проекты фотовидеофиксации, где затраты на создание или реконструкцию недвижимости редко выходят за диапазон 10% от общего объема инвестиций, остальное – это программное обеспечение, каналы связи, специальное и коммуникационное оборудование. В свете грядущих перспектив не будем останавливаться на этих примерах, им нужно перевести дух после риска их руинирования ФАС.

Следуя такой логике, в апреле этого года в Государственную Думу РФ при поддержке ФРИИ депутатами был внесен законопроект № 157778-7 «О внесении изменений в Федеральный закон «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (в части признания информационных систем объектами соглашения) с поправками, позволяющими легитимизовать проекты создания IT-продуктов. Соответственно, перечень объектов соглашений расширен на программы для ЭВМ и базы данных (в составе информационных систем или сайтов), а также предусмотрена специфика регулирования в части прав использования. Объект был поименован таким образом, так как сама по себе информационная система не может быть объектом ГЧП-соглашения, поскольку в законодательстве об информации она определена как «совокупность содержащейся в базах данных информации и обеспечивающих ее обработку информационных технологий и технических средств». При этом информация не является объектом гражданских прав не оборотоспособна.

Сейчас мы ожидаем официальный отзыв Правительства РФ на законопроект, но по первым комментариям органов власти и экспертов, перспектива принятия поправок положительная. Как заявил представитель Минэкономразвития России на V Всероссийской конференции «Взгляд в цифровое будущее», основная сложность принятия законопроекта – это имплементация ИТ-объектов в закон о ГЧП, который предполагает возможность получения частным партнером объекта соглашения о ГЧП в собственность, и если бы речь шла о расширении только перечня концессионных объектов, то поправки бы уже приняли. Вместе с тем, у каждого заинтересованного органа власти есть свое видение судьбы этого законопроекта. Мы же надеемся на плотную координацию всех интересантов и рассмотрение законопроекта до конца этого года.

Абстрактная модель ГЧП в ИТ

Как же выглядит ГЧП-модель в сфере IT, где брать эти проекты и как монетизировать?

Посмотрим на информационные системы (ИС). В контексте поиска ГЧП-объекта нас не будут интересовать ИС в составе сложных инженерных проектов (они уже реализуются). Стоит обратить внимание на порталы государственных закупок; порталы «госуслуг»; государственные информационные системы (ГИС), обеспечивающие предоставление информации населению, а также иные ИС с социальным уклоном.

Источником для ГЧП-инициатив может стать перечень существующих ГИС и порталов. Их можно брать под обязательства модификации или тиражировать лучшие практики - создавать, но уже с использованием инструментов ГЧП. Только федеральных ГИС в официальном реестре сейчас насчитывается больше 300, не говоря уже о передовых региональных практиках (только в срезе Москвы можно увидеть пласт из нескольких сотен IT-решений). Очень много ГИС сейчас планируется к созданию (в сфере транспорта, медицины и промышленности). Поле для вдохновений большое и во всеобщем технологическом тренде не воспользоваться такими возможностями – почти преступление.

Без лукавства, структурирование таких проектов простым не будет. Нужно будет ответить на много вопросов – в каком объеме передавать персональные и большие данные частным компаниям, как будет обеспечиваться их хранение, как учитывать механизмы использования проприетарного ПО, open source ПО, User Generated Content и много другое.

Однако можем держать в уме действующую конструкцию, когда государство участвует в софинансировании создания (модификации) ИС, предоставляет инфраструктуру или просто оборудование (опционально), а также определенные льготы и гарантии (защита от изменения законодательства (налоговой нагрузки), инфляция, изменения процентных ставок, курсов валют), а частная сторона обеспечивает финансирование (софинансирование) создания или модификации, и эксплуатирует эту ИС.

Срок проекта устанавливается в соглашении с учетом срока создания объекта, объема инвестиций, срока их окупаемости и получения частной стороной объема валовой выручки, а также срока исполнения обязательств сторон. Надо отметить, что ИТ-проекты в сравнении с классическим ГЧП с финансовой точки зрения предполагают достаточно небольшие объемы вложений с высоким уровнем окупаемости. Это свойственно для IT-бизнеса в целом.

О монетизации. Как и в любом ГЧП-проекте, для частного партнера возврат инвестиций может происходить за счет платежей от публичной стороны или за счет использования объекта. Проанализировав некоторый зарубежный опыт, потенциальные пилоты, посмотрев на списки ГИСов, можно прийти к такому набору конкретных возможностей: комиссия с транзакций, субсидии (за предоставление сервисов портала отдельным категориям пользователей), плата за хостинг, плата за использование порталов госорганами, прибыль от использования портала в коммерческих целях (размещение рекламы, дополнительные сервисы), экономия бюджета.

Конечно, это далеко не исчерпывающий перечень. По критерию рыночного риска подходят общие для ГЧП схемы проектов – это минимальный гарантированный доход, прямой сбор платы, плата концедента.

Иностранный опыт ГЧП в ИТ

Передовое зарубежное законодательство строится на тех же трендах: поступательное расширение ГЧП-объектов от недвижимости к телекому. Это Германия, США, Великобритания и Франция, где доля ИТ-проектов теперь занимает практически 10% от общего объема ГЧП. Лидерами по числу реализованных проектов являются Великобритания, Евросоюз, Канада и США. 

Проект нацелен на создание свободного, безопасного и высокоскоростного доступа к интернету путем преобразования старых таксофонов в точки доступа. Переоборудование началось в конце 2015 года. LinkNYC позиционируют себя самой быстрой беспроводной сетью в мире. На частной стороне ГЧП - консорциум CityBridge, который состоит из фирм Qualcomm, Titan, Control Group и Comark.

Сеть точек доступа («Линки») будет достигать 7,5 тысяч штук. Вложить в проект планирует около 200 миллионов долларов. Окупить столь масштабный проект планируется за счет рекламы, которая транслируется с экранов (прогнозный доход города в течение 12 лет - $500 млн.).

Помимо Wi-Fi «Линки» могут обеспечивать бесплатные звонки внутри страны, доступ к городским сервисам, открытую платформу для создания бизнесом и городом новых приложений.

Подключение к сети простое: короткая регистрация, после чего гаджет фиксирует сеть. Пользоваться сетью можно в движении, поскольку в LinkNYC реализована возможность бесшовного переключение от одной точки к другой (охват одной – 46 метров).

Проект позволил жителям Лондона полностью отказаться от специализированных электронных карт Oyster и перейти на более удобную систему оплаты проезда. Система оплаты автоматически корректирует стоимость проезда в соответствии со специальными предложениями, которые действуют в лондонском транспорте.

Окупается проект за счет снижения операционных затрат. Город экономит порядка 25%, что в денежном выражении составляет 120 млн. фунтов ежегодно.

С помощью этих сервисов госзакупок осуществляется взаимодействие госслужащих и поставщиков товаров, работ, услуг, а также проводятся финансовые транзакции, связанные с закупками. На городских порталах содержится в основном информационный контент, опционально – с доступом к госуслугам.

Коммерциализация такой деятельности осуществляется частным партнером за счет продажи и поддержки аналогичных программных продуктов в других странах (по соглашению о ГЧП передается соответствующая лицензия), а также через комиссию с транзакций и прибыль от использования порталов в коммерческих целях, в том числе для рекламы.

Наше Правительство выбрало ГК Ростех (РТ – Проектные технологии) в качестве единственного исполнителя по развитию ЕИС госзакупок. Правда, переход на электронные процедуры пришлось сдвинуть на 1 января 2018 года из-за отсутствия католога товаров. Что касается информационных порталов, то у нас они есть, но требуют существенной модернизации. Например, пресловутый russia.travel, где фактически нет удобных и качественных сервисов, а перевод на другие языки (только английский и китайский), по всей видимости, организован через google.translate. Чем не пилотный ГЧП-проект?

Есть еще множество интереснейших проектов, результат которых мы ощутим достаточно скоро. Например, Европейское сообщество уже давно работают над ГЧП-программой по внедрению технологии 5G.

Мы ожидаем увидеть в скором времени совсем другую более сложную сетевую инфраструктуру, которая будет способна мобильно связать людей, вещи, процессы, вычислительные центры, контент, знания, информацию, товары. Мы рассчитываем пользоваться подключенными датчиками и транспортными средствами, смарт-счетчиками и интеллектуальными домашними гаджетами, выходящими за рамки нашего современного опыта подключения планшета и смартфона.

В этой эволюции должны принять участие производители, поставщики услуг, а также интернет-игроки, работающие в центрах обработки данных, совместно с заинтересованным государством. Это приведет к пересмотру цепочек добавленной стоимости, переосмыслению ролей и отношений между игроками, а также их коллаборации, открытию инновационных и промышленных возможностей.

Как можно быстрее нам нужно сейчас принять меры, чтобы стимулировать развитие этой передовой инфраструктуры, чтобы обеспечить долгосрочную конкурентоспособность интернет-индустрии в целом и всех промышленных секторов, требующих передовых услуг ИКТ в рамках их конкурентного профиля. Начало может положить принятие законопроекта № 157778-7 о внесении изменений в концессии.

Свернуть